VN-Protocol ter afschaffing van de doodstraf 25 jaar geleden aangenomen

Het initiatief om een Tweede Facultatief Protocol bij het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten dat de afschaffing van de doodstraf beoogt, op te stellen, werd genomen op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties door de Heer Hans-Dietrich GENSCHER, Minister van Buitenlandse Zaken van de Bondsrepubliek Duitsland. In een resolutie van 18 december 1982 verzocht de Algemene Vergadering de Commissie voor de rechten van de mens om dat idee te overwegen.

De Commissie voor de rechten van de mens heeft op haar beurt in 1984 de Sub-Commissie ter voorkoming van discriminatie en ter bescherming van de minderheden uitgenodigd om dat voorstel te bespreken. Later dat jaar heeft de Sub-Commissie voorgesteld om aan de auteur van deze tekst als bijzonder verslaggever de voorbereiding van een analyse toe te vertrouwen betreffende het voorstel om een tweede facultatief protocol op te stellen, rekening houdend met de standpunten die “voor of tegen” het idee van het opstellen van een dergelijk protocol waren uitgebracht. De Economische en Sociale Raad heeft in 1985 de aanbeveling van de Commissie voor de rechten van de mens goedgekeurd om het schrijven van zulk een analyse aan de bijzondere verslaggever toe te vertrouwen.

De analyse van de Bijzondere Verslaggever

De bijzondere verslaggever heeft eerst de voorbereidende werken onderzocht van artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. [1]  Deze documenten tonen aan dat – alhoewel de afschaffing van de doodstraf niet werd voorgeschreven – de auteurs van dat Verdrag, in paragraaf 2 van dat artikel 6, strikte voorwaarden hebben opgelegd aan de toepassing van de doodstraf: vereisten van zwaarwichtigheid (“slechts […] voor de ernstige misdrijven”), van wettigheid (“overeenkomstig de wet”), van niet-retroactiviteit (“zoals ten tijde dat het misdrijf wordt gepleegd van kracht is”), van procedure (“in gevolge een eindvonnis door een bevoegde rechtbank gewezen”) en van overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag (“niet in strijd met de bepalingen van dit Verdrag”) en van het Genocideverdrag (“en met het Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van genocide”). Bovendien hebben ze de niet-uitvoering van de doodstraf aangemoedigd (“het recht gratie of verzachting van het vonnis te vragen. Amnestie, gratie of verzachting van het vonnis kan in alle gevallen worden verleend” (in paragraaf 4), “misdrijven die zijn gepleegd door personen beneden de leeftijd van achttien jaar” en “zwangere vrouwen” uitgesloten (in paragraaf 5) en een sterk vermoeden ten voordele van de afschaffing van de doodstraf uitgedrukt door te stellen dat “Op geen enkele bepaling van dit artikel kan een beroep worden gedaan om de afschaffing van de doodstraf door een Staat die partij is bij dit Verdrag op te schorten of te voorkomen” (in paragraaf 6).

Gelijkaardig heeft het Mensenrechtencomité, in zijn “algemene commentaar” aangenomen op 27 juli 1982, over dat artikel 6 opgemerkt dat “Het artikel verwijst naar de afschaffing in bewoordingen die sterk suggereren dat de afschaffing wenselijk is”. Dat Comité heeft tevens geconcludeerd dat “alle maatregelen van afschaffing moeten worden beschouwd als vooruitgang in het genot van het recht op leven”. Bovendien had de Algemene Vergadering, reeds in 1971, verklaard dat “ten einde ten volle het recht op leven te waarborgen […] de voornaamste doelstelling die dient te worden nagestreefd deze is van de geleidelijke beperking van het aantal misdrijven waarvoor de doodstraf mag worden opgelegd, met het oog op de wenselijkheid van het afschaffen van deze straf in alle landen”.

Op het ogenblik van het opstellen van het Tweede Facultatief Protocol, bevatte enkel het Inter-Amerikaanse Verdrag voor de mensenrechten een verbod om de doodstraf, eens zij is afgeschaft, opnieuw in te voeren. [2]  Het Afrikaans Handvest voor de rechten van de mens en van de volkeren bevat geen enkele specifieke bepaling over de doodstraf. [3]  En zelfs het Europees Verdrag voor de rechten van de mens heeft de doodstraf niet verboden. In zijn artikel 2, paragraaf 1, tweede zin, stelt het dat “Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet”.

Evenwel, op 28 april 1983 (minder dan twee jaar vóór de benoeming van de bijzondere verslaggever), werd het Protocol Nr. 6 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens “inzake de afschaffing van de doodstraf” voor ondertekening opengesteld. [4]  Artikel 1 van dat protocol bevat een eerste zin (“De doodstraf is afgeschaft.”) die vereist dat de Staten die daartoe partij wensen te worden, deze straf uit hun wetgeving verwijderen, en een tweede zin (“Niemand wordt tot een dergelijke straf veroordeeld of terechtgesteld”) die onderstreept dat het recht dat door dat protocol wordt gewaarborgd, een individueel of een zogenaamd “subjectief” recht is. De verplichting tot het afschaffen van de doodstraf wordt in dat Protocol Nr. 6 evenwel beperkt tot vredestijd, vermits zijn artikel 2 voorziet dat een Staat bepalingen in zijn wetgeving kan opnemen “waarin is voorzien in de doodstraf voor feiten, begaan in tijd van oorlog of onmiddellijke oorlogsdreiging”. [5]

Het opstellen van het Tweede Facultatief Protocol

Op de 35ste zitting van de Algemene Vergadering in 1980, werd een initieel ontwerp [6] voorgelegd door Costa Rica, de Dominicaanse Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland, Italië, Oostenrijk, Portugal en Zweden. In vergelijking met dat initieel ontwerp, werd het ontwerp [7] opgesteld door de bijzondere verslaggever aangevuld met een preambule die vijf preambulaire paragrafen bevat. De bijzondere verslaggever voorzag in artikel 1 twee paragrafen. Een eerste (“Niemand die onder de rechtsmacht van een Staat die Partij is bij dit Facultatieve Protocol mag worden terechtgesteld”) is voldoende duidelijk en volledig om aan eenieder die valt onder de rechtsmacht van een verdragspartij, een individueel recht afgeleid uit dat protocol te verlenen. [8] Een tweede (“Elke Staat die Partij is neemt alle nodige maatregelen om de doodstraf onder zijn rechtsmacht af te schaffen”) vereist van de verdragspartijen dat zij, indien nodig, wetgevende maatregelen nemen om de doodstraf af te schaffen. De bijzondere verslaggever achtte het niet nodig een bepaling zoals deze vervat in artikel 4, paragraaf 3, van het Inter-Amerikaans Verdrag op te nemen, [9] vermits het Protocol – in tegenstelling tot het Inter-Amerikaans Verdrag – uitdrukkelijk de doodstraf afschaft in alle Staten die er partij bij worden.

Daarentegen, voorzag de bijzondere verslaggever een uitzondering voor “een zeer ernstig misdrijf van militaire aard dat in oorlogstijd is begaan”. Deze uitzondering, die de vorm zou nemen van een voorbehoud op het ogenblik van de bekrachtiging of de toetreding, zou worden onderworpen aan twee strikte voorwaarden. De uitzondering vereist a) dat bij de bekrachtiging of toetreding mededeling wordt gedaan van de desbetreffende nationale wetgevingsbepalingen die in oorlogstijd van toepassing zijn; alsook b) kennisgeving van het begin en het einde van de staat van oorlog die voor het grondgebied geldt. De bijzondere verslaggever was van mening dat het utopisch zou zijn te geloven dat Staten bereid zouden zijn verplichtingen op zich te nemen in het kader van de Verenigde Naties die gevoelig ruimer zouden zijn dan deze die zij – op dat ogenblik [10] – bereid waren te aanvaarden in een regionaal kader ter bescherming van de mensenrechten.

Slechts weinig Staten [11] hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid hen geboden door artikel 2 van het Tweede Facultatief Protocol om een voorbehoud te maken dat voorziet in de “de toepassing van de doodstraf in tijd van oorlog op grond van een veroordeling wegens een zeer ernstig misdrijf van militaire aard dat in oorlogstijd is begaan”. Dit kan worden verklaard door de zeer strikte voorwaarden die aan deze mogelijkheid worden opgelegd. Er mag worden aangenomen dat het voorzien van deze mogelijkheid evenwel heeft bijgedragen tot het vergemakkelijken van het aannemen van het Tweede Facultatief Protocol op een ogenblik dat de doodstraf in een groot aantal landen nog niet algeheel was afgeschaft.

In zijn besluit heeft de bijzondere verslaggever opgemerkt dat, in de debatten aangaande het opstellen van een tweede facultatief protocol, er een verwarring bleek te bestaan tussen, enerzijds, de mogelijkheid voor een bepaalde Staat om meteen de doodstraf af te schaffen, en, anderzijds, de wenselijkheid van het aannemen van een tweede facultatief protocol dat de afschaffing van de doodstraf beoogt. Hij erkende dat geen enkele Staat moest – of zelfs maar kon – worden gedwongen een dergelijk internationale verplichting op zich te nemen, maar dat hij geen geldige reden kon zien waarom Staten die nog niet in staat waren om dat te doen, zouden pogen hinderpalen op te werpen ten overstaan van een initiatief van Staten die wensen een dergelijke internationale verplichting op zich te nemen.

Het aannemen van het Tweede Facultatief Protocol

In een resolutie van 1988, aangenomen zonder stemming, heeft de Sub-Commissie het ontwerp Tweede Facultatief Protocol, opgesteld door de bijzondere verslaggever, overgemaakt aan de Commissie voor de rechten van de mens. In een resolutie aangenomen zonder stemming in 1989, heeft de Commissie voor de rechten van de mens, voorgezeten door de bijzondere verslaggever in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van België, besloten het ontwerp Tweede Facultatief Protocol over te maken aan de Algemene Vergadering, via de Economische en Sociale Raad. Deze resolutie van de Commissie werd voorgesteld door de vertegenwoordiger van de Bondsrepubliek Duitsland en enkel de vertegenwoordiger van Japan heeft een verklaring afgelegd na het aannemen van de resolutie. In de eindfase is het niet mogelijk gebleken de consensus over dit ontwerp te behouden. Inderdaad, het overmaken aan de Algemene Vergadering van het ontwerp Tweede Facultatief Protocol was het voorwerp van een stemming van 28 voor (met inbegrip van de Verenigde Staten) tegen 4 (Saoedi-Arabië, Iran, Libië en Oman) bij 17 onthoudingen (met inbegrip van Japan).

Uiteindelijk, werd het ontwerp – zoals opgesteld door de bijzondere verslaggever – zonder enige wijziging aangenomen, eerst door de Derde Commissie op 26 november 1989 met 55 stemmen voor, tegen 28 bij 45 onthoudingen en dan door de Algemene Vergadering zelf, op 15 december 1989, met 59 stemmen voor, tegen 26 bij 48 onthoudingen. De meerderheid van de Staten behorende tot de groep van West-Europese Staten en andere (met uitzondering van de onthouding van Israël en Turkije en de tegenstem van de Verenigde Staten), de meerderheid van de groep van Latijns-Amerikaanse en Caraïbische Staten (20 voor en 10 onthoudingen) en – zeer merkwaardig – de meerderheid van de groep van Oost-Europese Staten (9 voor, met inbegrip van de U.S.S.R. die hierdoor haar nieuw beleid van perestrojka en glasnost bevestigde, en de onthouding van enkel Roemenië) stemden voor. De meerderheid van de Afrikaanse Staten onthield zich (2 voor, 8 tegen en 23 onthoudingen) en de meerderheid van de Aziatische Staten (7 voor, 17 tegen, met inbegrip van China en Japan, en 12 onthoudingen) stemde tegen het aannemen van het Tweede Facultatief Protocol. Er moet worden opgemerkt dat het totaal van de Staten die tegen stemden of zich onthielden (74), groter was dan het aantal Staten dat voor de resolutie stemde (59). Dit had het ontwerp zeer kwetsbaar kunnen maken in geval een procedurele motie zou zijn voorgelegd om uitstel van stemming te vragen. Het succes van het eindresultaat is mogelijk gemaakt door het politiek klimaat van het ogenblik dat uitzonderlijk gunstig was voor mensenrechten (nauwelijks één maand na de val van muur van Berlijn) en door de inspanningen van de Bondsrepubliek Duitsland dat intensief campagne had gevoerd in de hoofdsteden. Reeds op 11 juli 1991, trad het Tweede Facultatief Protocol in werking na bekrachtiging door 10 Staten.

Besluit

Tot besluit, [12] mag de vraag worden gesteld naar het nut van een internationaal instrument zoals het Tweede Facultatief Protocol. Het spreekt vanzelf dat elke Staat de doodstraf kan afschaffen zonder partij te worden bij het Tweede Facultatief Protocol. Het Protocol vervult niettemin twee belangrijke functies. De eerste functie is het tot stand brengen van een juridisch bindende internationale verbintenis die bestaat uit drie elementen: 1) de doodstraf niet toepassen; 2) de doodstraf in de strafwetboeken afschaffen; en 3) de doodstraf niet opnieuw invoeren. Door deze drievoudige verbintenis de vorm te geven van een internationaalrechtelijke verplichting ten overstaan van andere Staten die dezelfde internationale verplichting aangaan, wordt ze des te steviger. De tweede functie is te dienen als aantrekkingspool voor andere Staten die een dergelijke verbintenis nog niet zijn aangegaan, om dat eveneens te doen en om aldus een band van solidariteit te scheppen tussen Staten die een verheven opvatting van het recht op leven en van de menselijke waardigheid huldigen. Het steeds groter aantal [13] verdragspartijen bij het Tweede Facultatief Protocol (81 op 15 december 2014, 25 jaar na het aannemen van het protocol) [14] toont aan dat het deze functies met succes vervult.

Indien er een belangrijke vraag [15] is in elke discussie betreffende de doodstraf, is het hoe het mogelijk is dat sommigen geloven dat zij aan de hoge waarde die zij hechten aan de eerbied voor het leven, uitdrukking moeten geven door koudweg wie anderen van het leven heeft beroofd, zelf van zijn leven te beroven. Hoe kan het dat zij niet inzien dat, door zich zelf in te laten met de terechtstelling van een mens – weze het als beul, als rechter, als wetgever of als gewoon burger die voorstander is van de doodstraf –, zij hun eigen waardigheid aantasten?

Tot slot mag nog melding worden gemaakt van het aannemen op 18 december 2014 door de Algemene Vergadering van resolutie 69/186 waarin wordt opgeroepen (voor de vijfde maal sinds 2007) een einde te maken aan het gebruik van de doodstraf en een moratorium in te stellen op terechtstellingen met het oog op de afschaffing ervan. Deze resolutie behaalde een record aantal van 117 voorstemmen (6 meer dan in 2012) en het laagste aantal tegenstemmen ooit (met 38 of 3 minder dan in 2012), terwijl er 34 onthoudingen waren (zoals in 2012) en 4 afwezigen (3 minder dan in 2012). Stemden voor het eerst voor deze resolutie: Eritrea, Equatoriaal Guinea, Fiji, Kiribati, Niger, Sao Tome & Principe en Suriname. De volgende Staten wijzigden in vergelijking met 2012 hun stem van een tegenstem in een onthouding: Bahrein, Myanmar, Tonga en Uganda.

__________________________________

Noten

[1] Zie ook BOSSUYT, Marc, “The Death Penalty in the ‘Travaux préparatoires’ of the International Covenant on Civil and Political Rights”, in Association of international consultants on human rights, Essays on the concept of a ‘Right to Life’, in memory of Yougindra KHUSHALANI, Brussel, Bruylant, 1988, 251-265; SCHABAS, William, “Article 6” en “Deuxième Protocole facultatif”, in DECAUX, Emmanuel, (Dir.), Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Commentaire article par article, Parijs, Economica, 2011, 179-199 en 869-882.

[2] In zijn artikel 4, paragraaf 3, stelt het Inter-Amerikaanse Verdrag dat “The death penalty shall not be re-established in States that have abolished it”.

[3] Een Protocol bij het Afrikaans Handvest over de rechten van de vrouw, aangenomen op 11 juli 2003, voorziet in zijn artikel 4, paragraaf 2, alinea j, dat de verdragspartijen geschikte en effectieve maatregelen zullen nemen om te verzekeren dat “in those countries where the death penalty still exists, not to carry out death sentences on pregnant or nursing women”. Bovendien heeft een Continentale Conferentie over de doodstraf, gehouden in Benin op 2-4 juli 2014, alle lidstaten van de Afrikaanse Eenheid opgeroepen om een protocol bij het Afrikaanse Handvest ter afschaffing van de doodstraf in Afrika aan te nemen. Zie ook CHENWI, Lilian, Towards the Abolition of the death Penalty in Africa. A Human Rights Perspective, Pretoria University Law Press, 2007, 239 p.

[4] In werking getreden op 1 maart 1985 en 46 Staten zijn er nu partij bij. De Russische Federatie heeft het protocol ondertekend maar niet bekrachtigd.

[5] Zie BOSSUYT, Marc, “International Protocols aiming at the Abolition of the Death Penalty”, Revue internationale de droit pénal, 1987, 371-385. Protocol Nr. 13 bij het Europees Verdrag “inzake de afschaffing van de doodstraf onder alle omstandigheden” werd enkel aangenomen op 3 mei 2002. Het is in werking getreden op 1 juli 2003 en er zijn 43 verdragspartijen bij dit Protocol. Azerbaijan en de Russische Federatie hebben het niet ondertekend. Armenië en Polen hebben het ondertekend maar niet bekrachtigd.

[6] A/C.3/35/L.75, Annex.

[7]   E/CN/Sub.2/1987/20, Annex I.

[8] Ten minste in de verdragspartijen waar het grondwettelijk stelsel de rechtstreekse toepassing van verdragsbepalingen in hun nationale rechtsorde toelaat.

[9] Zie supra, noot 2.

[10] Enkel veel later (op 3 mei 2002), werd het Protocol Nr. 13 bij het Europees Verdrag “inzake de afschaffing van de doodstraf onder alle omstandigheden” aangenomen. Reeds op 6 augustus 1990, werd een Protocol bij het Amerikaanse Verdrag inzake mensenrechten ter afschaffing van de doodstraf aangenomen, waarbij 13 Staten partij zijn. In zijn artikel 1, verbinden de verdragspartijen bij dit Protocol zich ertoe de doodstraf op hun grondgebied niet toe te passen op personen onderworpen aan hun rechtsmacht. Het Protocol laat geen voorbehouden toe, doch de verdragspartijen mogen evenwel verklaren, onder voorwaarden die gelijkaardig zijn aan deze van het Tweede Facultatief Protocol, dat zij zich het recht voorbehouden om de doodstraf toe te passen in oorlogstijd in overeenstemming met het internationaal recht, voor uiterst ernstige misdaden van een militaire aard (cursief toegevoegd). Enkel Brazilië en Chili hebben een dergelijke verklaring afgelegd.

[11] Dit is het geval van Spanje (11 april 1991), Malta (29 december 1994), Griekenland (5 mei 1997), Azerbaijan (22 januari 1999), Cyprus (10 september 1999) en Brazilië (25 september 2009). Spanje (13 januari 1998), Malta (15 juni 2000) en Cyprus (20 juni 2003) hebben hun voorbehoud ingetrokken. Duitsland, Frankrijk, Finland, Nederland en Zweden hebben bezwaar aangetekend tegen het oorspronkelijk voorbehoud van Azerbaijan dat het heeft gewijzigd op 28 september 2000.

[12] Over de doodstraf in het internationaal recht, zie SCHABAS, William, The Abolition of the Death Penalty in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 3e uitg.

[13] Gedurende de jaren 1990-1995, steeg het aantal verdragspartijen gemiddeld met 10 elke twee jaar en sinds 1997 met 10 elke drie jaar. Recentelijk werden de volgende Staten partij bij dat protocol: Kirgizië in 2010, Benin en Mongolië in 2012, Bolivia, Guinea-Bissau en Letland in 2013 en Gabon, El Salvador en Polen in 2014.

[14] Er zijn 28 Staten behorende tot de groep van West-Europese Staten en andere, 20 behorende tot de groep van Oost-Europese Staten, 15 behorende tot de groep van Latijns-Amerikaanse en Caraïbische Staten, 11 behorende tot de Afrikaanse groep en 7 behorende tot de Aziatische groep.

[15] De Study on the question of the death penalty in Africa (Banjul, 2012, 58 p.) door de “Working Group on the Death Penalty”, aangenomen door de Afrikaanse Commissie voor mensen- en volkerenrechten in oktober/november 2011 (http://www.achpr.org/files/news/2012/04/d46/study_question_deathpenalty_africa-_2012_eng.pdf), bevat een lijst van argumenten tegen de doodstraf die als volgt kunnen worden samengevat: het is wreed en moreel niet te rechtvaardigen, onomkeerbaar en niet-vatbaar voor rechtzetting, onlogisch (het vereist van de Staat dat hij doodslag pleegt), een belediging voor de menselijke waardigheid en niet-samenhangend met het recht op leven als het belangrijkste van alle mensenrechten, onnodig en vervangbaar (de misdaadcijfers zijn niet hoger waar de doodstraf is afgeschaft), geen afschrikking (daders verwachten niet te worden gepakt) en simplistisch (de theorie van oog om oog geeft uiting aan een gevoelsmatige impuls die ongeschikt is in een meer volwassen samenleving).