Het 13de Congres voor criminaliteitspreventie en strafrecht

Het vijfjaarlijkse Congres voor criminaliteitspreventie en strafrecht, georganiseerd door het drugs- en misdaadagentschap van de Verenigde Naties (UNODC), vond dit jaar plaats van 12 tot en met 19 april in Doha (Qatar), met het volgende thema: “Integrating crime prevention and criminal justice into the wider United Nations agenda to address social and economic challenges and to promote the rule of law at the national and international levels, and public participation.” [1]

Het Congres was de grootste en meest diverse samenkomst van beleidsmakers en beoefenaars op gebied van criminaliteitspreventie en strafrecht ooit. Met meer dan 4000 deelnemers uit 149 landen was het een uniek forum voor debat en discussie tussen gouvernementele en niet-gouvernementele vertegenwoordigers en experten over misdaadpreventie en internationale samenwerking inzake strafrecht.

Sinds 1955 brengt het Misdaadcongres internationale beleidsmakers en experten bij elkaar om gedeelde belangen op de politieke agenda te plaatsen en ervaringen te delen met betrekking tot misdaadpreventie en strafrecht. Het versterken van de internationale samenwerking in het bestrijden van transnationale georganiseerde misdaad staat hierbij centraal.

Het dertiende Misdaadcongres had als doel na te gaan hoe misdaadpreventie en strafrecht het best geïntegreerd kunnen worden in de bredere agenda van de Verenigde Naties en specifiek in het post-2015-tijdperk. De focus lag hierbij op de link tussen veiligheid, justitie en de rechtstaat, met als doel een betere en meer rechtvaardige wereld. Tijdens het Congres werden uitdagingen en reacties besproken rond diverse misdrijven, inzonderheid corruptie, mensenhandel, drugshandel, illegale handel in fauna en flora, cybercriminaliteit en misdrijven met geweld. Deze types van misdrijven worden als een grote uitdaging aangezien, en als een bedreiging voor duurzame ontwikkeling, vooral ten koste van de sociaal en financieel meest kwetsbaren. Door het thema van het Congres werd de band tussen criminaliteit en ontwikkeling meer dan ooit erkend. Het uitgangspunt daarbij was dat ontwikkeling op zich kan beschermd worden door de rechtstaat, het respecteren van de mensenrechten, een streng maar rechtvaardig wettelijk kader en een nultolerantie op het vlak van corruptie. Ook grensoverschrijdende samenwerking tussen verschillende justitiële en politieautoriteiten werd naar voren geschoven als zijnde van cruciaal belang om gezamenlijke antwoorden te bieden op gemeenschappelijke problemen.

Verklaring van Doha

Reeds tijdens de opening van het acht dagen durende Misdaadcongres werd, op zondag 12 april 2015, de Verklaring van Doha aangenomen als opvolger van de Verklaring van Salvador (2010). Deze niet-bindende Verklaring, hoofdzakelijk voorbereid door UNODC, vertolkt de politieke beleidslijn van de VN inzake misdaadpreventie en strafrecht voor de komende vijf jaar. Dé uitdaging zal er evident in bestaan dat beleid in de praktijk te realiseren, zoals ook UNODC-directeur Yury Fedotov tijdens de slotsessie van het Congres beklemtoonde. De implementatie vereist immers een gecoördineerde en coherente samenwerking met bredere programma’s of maatregelen die bijdragen tot sociale en economische ontwikkeling, armoedebestrijding, respect voor culturele diversiteit, sociale vrede en integratie.

De Verklaring van Doha schuift een totaalperspectief en een alomvattende benadering voor het bestrijden van misdaad, geweld, corruptie en terrorisme in al zijn vormen en manifestaties naar voor. Efficiënte, humane en verantwoordelijke strafrechtsystemen, met effectieve participatie en inclusie van alle sectoren in de samenleving, moeten daar borg voor staan. Enerzijds vergt dat het respecteren van de beginselen van soevereiniteit en territoriale integriteit van de lidstaten. Anderzijds moeten de lidstaten ook hun verantwoordelijkheid nemen om de menselijke waardigheid, mensenrechten en fundamentele vrijheden voor iedereen, in het bijzonder voor de slachtoffers van criminaliteit en mensen die in contact komen met het strafrechtssysteem, te waarborgen. Om dit te verwezenlijken moet er volgens de Verklaring gestreefd worden naar misdaadpreventie en strafrechtelijke programma’s die rekening houden met de hoofdoorzaken van misdaad, zoals armoede en sociale deprivatie. Als cruciaal element in een effectief en humaan strafrechtssysteem wordt de gelijke toegang tot justitie en het waarborgen van een eerlijk proces, zonder onnodige vertraging, door een competente, onafhankelijke en onpartijdige rechter, naar voren geschoven. Daarvoor wordt dan weer het voorkomen en bestrijden van corruptie cruciaal geacht, inclusief het nemen van maatregelen die de transparantie in de publieke sector verhogen.

De Verklaring van Doha onderstreept ook het belang van kinderen bij hervormingen in een rechtstaat. Kinderen zouden met name moeten beschermd worden tegen alle vormen van geweld, uitbuiting en misbruik. De Verklaring zet daarbij inzonderheid in op onderwijs voor kinderen in een veilige leeromgeving. Op die manier zou niet alleen worden bijgedragen tot het elimineren van ongeletterdheid, maar ook tot de preventie van misdaad en corruptie, met als doel het bewerkstelligen van een cultuur van legitimiteit zonder afbreuk te doen aan culturele verschillen.
De Verklaring beklemtoont ook het belang van een gendergevoelig justitiebeleid, met aandacht voor vrouwen en meisjes en hun specifieke noden.

Wat de positie van gedetineerden betreft, stelt de Verklaring van Doha een beleid voorop waarin onderwijs, werk, medische zorg, rehabilitatie, sociale integratie, recidivepreventie, met inbegrip van een beleid om de families van de gedetineerden te ondersteunen, en alternatieven voor vrijheidsberoving centraal staan. Inspanningen om overbevolking in de gevangenissen aan te pakken moeten worden versterkt door onder meer het bestraffingsbeleid te herzien.

De Verklaring heeft ook aandacht voor het slachtoffer. Net zoals getuigen, moeten ze voldoende bescherming genieten, ongeacht het misdrijf in kwestie. Een slachtoffergerichte benadering wordt vooral van belang geacht voor bepaalde misdrijven, zoals mensenhandel en -smokkel.

Benevens voor ‘klassieke’ misdrijven (corruptie, economische en sociale misdrijven, witwassen van geld, mensenhandel, mensensmokkel, wapenhandel, etc.), heeft de Verklaring van Doha ook aandacht voor de smokkel van cultureel erfgoed en de handel in wilde dieren, fauna en flora, en voor fenomenen die de jongste jaren of decennia opgang maken. Met name wanneer geradicaliseerde mensen naar het buitenland willen reizen om zich daar aan te sluiten bij een terroristische organisatie, wordt het delen van informatie van cruciaal belang geacht, samen met het preventief optreden tegen de financiering, mobilisering en rekrutering van potentiele buitenlandse strijders. Wanneer deze laatste geïdentificeerd worden en terugkeren naar hun thuisland zijn de-radicaliseringsprogramma’s vereist. De jongste decennia ook steil in opmars, is cybercriminaliteit. De verklaring benadrukt het belang van maatregelen die betrekking hebben op de preventie en de bestrijding van misdrijven die gebruik maken van het internet (zoals bijvoorbeeld identiteitsdiefstal, rekrutering voor mensenhandel of online-uitbuiting en misbruik van kinderen). Een versterking van de wetshandhaving op het internet  in combinatie met het verhogen van de veiligheid van computernetwerken- en infrastructuur moet daarbij het antwoord zijn.

De Verklaring van Doha is allesbehalve wereldschokkend of vooruitstrevend. Het is een politiek consensusdocument dat diverse thema’s en aspecten de revue laat passeren, telkens met voldoende armslag en interpretatieruimte voor individuele staten.

Organisatie en voorbereiding

Reeds in 2012 werd er tijdens de jaarlijkse Commissie over misdaadpreventie en strafrecht (Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, CCPCJ) en later door de Algemene Vergadering een resolutie aangenomen die het thema, de duur, de voorlopige agenda en de thema’s van de verschillende workshops van het Misdaadcongres vastlegde.

In 2013 werden precieze datum en plaats vastgelegd [2] en werd er, met name tijdens de 22ste sessie van de CCPCJ, een eerste voorlopige discussiegids voorgesteld, als basis voor verdere bespreking. Na opmerkingen en feedback van de Commissie en de lidstaten werd deze gefinaliseerd.

Naast het voorbereidende werk in Wenen werden er in de aanloop naar het Misdaadcongres ook vier regionale vergaderingen georganiseerd, met actieve input van niet-gouvernementele organisaties, academici, experten en onderzoekers, uitmondend in ontwerpteksten die uiteindelijk ter overweging aan het Misdaadcongres werden voorgelegd. De vier regionale voorbereidende vergaderingen werden reeds in 2014 georganiseerd in Bangkok (22 tot 24 januari, Azië en de Stille Oceaan); Doha (3 tot 5 februari, West Azië); San José (19 tot 21 februari, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied) en Addis Ababa (9 tot 11 april, Afrika). Elk van de vergaderingen resulteerde in inhoudelijke aanbevelingen over elk agendapunt en elke workshop die op de congresagenda stonden.

Congresverloop

Het Misdaadcongres verliep volgens een specifiek stramien: een plenaire vergadering plus twee gelijklopende comités, waar specifieke thema’s verder werden uitgediept.

Plenaire vergadering

Het Congres ging op zondag 12 april van start met een ‘high level segment’. Verschillende ministers van justitie, binnenlandse en buitenlandse zaken namen er het woord, net zoals diverse ambassadeurs, afgevaardigden van niet-gouvernementele organisaties, regionale organisaties en agentschappen van de VN. [3] Er werd vooral beklemtoond dat het Misdaadcongres een unieke kans bood om een bijdrage te leveren aan de post-2015-ontwikkelingsagenda en het integreren van een doeltreffende misdaadpreventie en een strafrechtelijke aanpak die aandacht heeft voor mensenrechten, gender, gelijkheid en de bescherming van kinderen. Tevens werd gerefereerd aan de verschillende VN-rapporten met betrekking tot duurzame ontwikkeling [4] die het cruciale belang van de rechtstaat benadrukken om een duurzame en vredevolle samenleving te kunnen waarborgen. Ook werd het belang benadrukt van internationale samenwerking ter bestrijding van transnationale georganiseerde misdaad en van de noodzaak om nieuwe en opkomende vormen van internationale misdaad te voorkomen en aan te pakken.

Comités

Op de tweede dag van het Congres gingen de verschillende workshops in twee gelijklopende comités van start. Deze workshops werden ondersteund door discussiepapers die op de website van het Misdaadcongres te raadplegen waren (en zijn). De papers bieden achtergrondinformatie en schetsen de problemen met betrekking tot het desbetreffende thema. In elk van de workshops werd de noodzaak van internationale samenwerking aangekaart. Ook het delen van ‘good practices’, het opbouwen van capaciteit en technisch-juridische assistentie om vervolging mogelijk te maken en het implementeren van een op onderzoek gesteund strafrechtelijk beleid namen een centrale plaats in tijdens de discussies.

De eerste workshop concentreerde zich op de VN-standaarden inzake misdaadpreventie en strafrecht, toegespitst op de specifieke noden van vrouwen en kinderen en op de behandeling en re-integratie van wetsovertreders. Daarbij werd inzonderheid de aandacht gevestigd op de nood aan specifieke rehabilitatie- en re-integratieprogramma’s en op een betere gezondheidszorg in gevangenissen voor vrouwen. Ook werd het belang beklemtoond van alternatieven voor detentie en werd opgeroepen de vrijheidsberoving van kinderen tot strikt noodzakelijke situaties te beperken.

Tijdens de tweede workshop, met als onderwerp mensenhandel en -smokkel, werd de aandacht gevestigd op het feit dat mensenhandelaars zich in toenemende mate bedienen van gesofisticeerde methoden. Ook werden connecties gemaakt met het witwassen van geld en de mogelijke financiering van terrorisme. Beklemtoond werd dat slachtoffers van mensenhandel niet mogen worden geïnstrumentaliseerd in het kader van de vervolging van mensenhandelaars, maar integendeel daadwerkelijk moeten worden behandeld als slachtoffer, wiens essentiële mensenrechten zijn geschonden. Daarbij zouden ze ook de nodige bescherming moeten krijgen en middelen die herstel mogelijk maken. Een multidisciplinaire aanpak werd als cruciaal aangemerkt, met inbegrip van meer en flexibele legale immigratiemogelijkheden én het inwerken op de hoofdoorzaken voor emigratie.

De derde workshop focuste op misdrijffenomenen die nog volop in ontwikkeling zijn, zoals cybercriminaliteit en het illegaal handelen in cultureel erfgoed. De teneur was dat deze bedreigingen alleen door internationale samenwerking kunnen aangepakt worden, waarbij technische bijstand en capaciteitsopbouw cruciale voorwaarden zijn. Vervolgens werd het belang van betere datacollectie en meer wetenschappelijk onderzoek in de verf gezet, en dit met het oog op een beter begrip van de fenomenen in kwestie, zeker wanneer georganiseerde criminele organisaties en terroristische groeperingen erbij betrokken zijn.

In de marge van het ‘officiële’ Congres werden ook tal van nevenevenementen, ondersteunende vergaderingen en tentoonstellingen georganiseerd door lidstaten, VN-entiteiten en gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties. Tijdens de nevenevenementen werden talloze erg specifieke thema’s behandeld. Ze bieden een unieke opportuniteit aan niet-gouvernementele organisaties, academici en experten om op wereldniveau hun werk voor te stellen aan beleidsmakers en collega’s.

En nu?

De Verklaring van Doha heeft ook een invloed op de jaarlijkse zitting van de Commissie over misdaadpreventie en strafrecht (Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, CCPCJ). Deze Commissie stond dit jaar (18 tot 22 mei) in het teken van de implementatie van de Verklaring van Doha en hoe deze kan bijdragen aan de rechtstaat en duurzame ontwikkeling in het kader van de VN-post-2015-agenda. Tijdens de zitting van de Commissie werden resoluties aangenomen met betrekking tot bepaalde onderwerpen die ook deel uitmaken van de Verklaring van Doha, zoals de smokkel van cultureel erfgoed en de behandeling van gedetineerden. Ook deze jaarlijkse Commissiezitting trok zoals gebruikelijk honderden gouvernementele en niet-gouvernementele vertegenwoordigers, experten en academici aan om over actuele thema’s met betrekking tot strafrecht en misdaadpreventie van gedachten te wisselen en resoluties aan te nemen. In de marge van de zitting werden er ook tal van nevenevenementen georganiseerd die bijdragen tot de verspreiding van ‘best practices’ en actuele ontwikkelingen in het domein.

Het Misdaadcongres en de Verklaring van Doha vormen ook een belangrijke opstap naar de duurzame ontwikkelingstop van de VN die in september van dit jaar plaats vindt in New York.

In 2008 stelde het toenmalig hoofd van UNODC vast dat de ‘rule of law’ een gemiste Milleniumdoelstelling was. [5] Maar is de ‘rule of law’ wel voldoende operationaliseerbaar? Het brede scala aan thema’s die in het Congres de revue passeerden, toont afdoende aan dat de ‘rule of law’ ruim en verschillend geïnterpreteerd wordt door verschillende landen en organisaties. Dat de Verklaring van Doha geen prioriteitenorde vooropstelt, illustreert dit evenzeer. Justitie en veiligheid zijn nog steeds gevoelige thema’s, nauw verweven met de staatssoevereiniteit, zodat praktijkimplementatie op heel wat punten bepaald moeilijk zal zijn. Het is dan ook maar de vraag of de behandelde thema’s effectief een prioritaire plaats zullen bekleden in de debatten rond het post-2015-tijdperk.

Een andere kanttekening die kan gemaakt worden is dat het Congres in Qatar plaats vond, dat niet bepaald een voortrekkersrol speelt op het vlak van mensenrechten. Zo handhaaft het land nog altijd de doodstraf, heeft het een kwalijke reputatie met betrekking tot immigranten en dwangarbeid, en worden vrouwen geconfronteerd met geweld en discriminatie. De Speciale Rapporteur voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten bezocht het land in januari 2014 en uitte haar bezorgdheid rond de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het justitieapparaat. [6]

Tot slot

Het VN-Misdaadcongres, dat nu reeds 60 jaar wordt georganiseerd, bekleedt een centrale plaats in het vormgeven van beleid, het versterken van de internationale samenwerking en het opstellen van nieuwe normen en standaarden. De impact van dit 13de Congres is natuurlijk niet meteen tastbaar of meetbaar. De inzet van dit soort congressen is om bepaalde problemen op de politieke agenda te plaatsen, erover te debatteren en uiteindelijk een minimale consensus te bereiken over hoe bepaalde problemen aangepakt kunnen en zouden moeten worden. Ondanks het formele karakter van het Misdaadcongres, zijn de informele contacten die er worden gelegd en gefaciliteerd van uitzonderlijk belang. Het Congres biedt een platform voor netwerking en kruisbestuiving tussen beleidsverantwoordelijken op de hoogste niveaus (ministers, ambassadeurs, diplomaten, topambtenaren), experten, consultants en academici. Zo krijgen debatten uiteindelijk verder vorm en kunnen coalities worden gebouwd in functie van een gedragen aanpak van gezamenlijke problemen inzake criminaliteit.

De continuïteit van het Misdaadcongres is alvast verzekerd, Het 14de Congres vindt in 2020 plaats in Japan.

__________________________________

Noten

[1] GA Resolution 67/184.

[2] E/RES/2013/30.

[3] Het merendeel van deze verklaringen is publiek toegankelijk op de website van het Congres.

[4] Synthesis report of the Secretary-General on the road to dignity by 2030: ending poverty, transforming all lives and protecting the planet, as well as the report of the Open Working Group on Sustainable Development Goals and numerous General Assembly resolutions.

[5] 1ntonio Maria Costa (2008) Speech 17th session of the United Nations Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/rule-of-law-a-missing-millennium-development-goal.html.

[6] Report of the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers, Gabriela Knaul, A/HRC/29/26/Add.1