Sociale bescherming is een mensenrecht

11.11.11 voert dit en volgend jaar campagne voor sociale bescherming voor iedereen. Maar wat houdt sociale bescherming precies in en welke evolutie kende het begrip door de jaren heen?

Ook in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking leefde heel lang de overtuiging  dat sociale zekerheid (en het wat ruimere concept van sociale bescherming) enkel iets was voor rijke, geïndustrialiseerde landen die na de tweede wereldoorlog geëvolueerd zijn tot welvaartstaten met een uitgebreide sociale zekerheid. Ziekteverzekering, pensioen,  kindergeld, werkloosheidsuitkeringen of een faillissementsverzekering: het leek allemaal onbetaalbare luxe voor ontwikkelingslanden.

En toch is sociale bescherming al heel lang als mensenrecht erkend door de Verenigde Naties. Het is opgenomen in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 (art. 22 en 25) [1] en in Conventie 102 van de Internationale Arbeidsorganisaties (ILO) over de minimumnormen van Sociale Zekerheid  uit 1952 wordt dit recht concreet uitgewerkt. Hierin werden de negen categorieën van de sociale zekerheid vastgelegd: medische zorgen, ziekte-uitkeringen, werkloosheidsuitkeringen, pensioenen, uitkeringen in geval van arbeidsongevallen en beroepsziekten, familiale uitkeringen, moederschapsuitkeringen, invaliditeitsuitkeringen en uitkeringen voor nabestaanden. [2] Daarnaast voorziet de Conventie onder andere de voorwaarden voor hun toekenning (in welke gevallen iemand er recht op heeft).

Maar het recht op sociale bescherming is ook opgenomen in het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten uit 1966 (art. 9 en 10) [3] en in de oprichtingstekst van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO, 1946). In deze tekst lezen we: “Genieten van de hoogste bereikbare standaard van gezondheid is een van de fundamentele rechten van elke mens, (…).” Verder in de tekst staat:  “Regeringen hebben een verantwoordelijkheid voor de gezondheid van hun bevolking die enkel vervuld kan worden door te voorzien in passende sociale en gezondheidsmaatregelen.”

Tenslotte is het recht op sociale bescherming opgenomen in verschillende regionale mensenrechtenverdragen en in nationale grondwetten.

Wat is sociale bescherming?

Hoewel het recht op sociale bescherming in veel verdragen en conventies wordt aangehaald, bestaat er geen pasklare en universeel gedeelde definitie van het concept.

De meningen erover verschillen ook. De Wereldbank sprak de voorbije jaren systematisch over ‘safety nets’ wanneer ze het over sociale bescherming had. Ze bedoelde daar een minimale vorm van tijdelijke uitkeringen na rampen mee. Een groot verschil met de invulling van de ILO.

Voor de campagne ‘Sociale Bescherming Voor Iedereen’ gingen 11.11.11 en zijn campagnepartners op zoek naar een goede omschrijving van het begrip. Door de verschillende omschrijvingen en opsommingen in de verdragen en conventies samen te leggen, formuleerde het een aantal voorwaarden waaraan sociale bescherming moet voldoen:

• Sociale bescherming heeft als doel om voor elke mens, gedurende zijn gehele levenscyclus, een voldoende groot inkomen (ook bij werkloosheid, ziekte, ouderdom, inkomensverlies, …) en toegang tot kwalitatieve basisvoorzieningen te verzekeren, zodat hij/zij in staat is het hoofd te bieden aan de risico’s en gebeurtenissen van het leven.
• Sociale bescherming bestaat uit een coherent samenhangend geheel van op solidariteit gebaseerde structurele, collectieve initiatieven en maatregelen.

Dat bracht 11.11.11 bij de volgende definitie:
“Sociale bescherming omvat een coherent en op solidariteit gebaseerd geheel van structurele initiatieven en maatregelen. Die hebben tot doel om inkomensgarantie en toegang tot basisvoorzieningen te verzekeren voor alle mensen, gedurende hun gehele levenscyclus.”

De lat ligt met deze definitie hoog, maar 11.11.11 en zijn campagnepartners voelen zich daarin ook gesteund door de verschillende VN-verdragen en conventies. Die impliceren dat wij allemaal ‘rechthebbenden’ zijn (en dus onze aanspraak kunnen laten gelden), in plaats van enkel begunstigden. Sociale bescherming mag met andere woorden niet afhangen van toeval of van iemands persoonlijke inkomen. De overheid moet dit recht garanderen, respecteren en beschermen en er een concrete invulling aan geven. Ondanks de erkenning van sociale bescherming als mensenrecht bleef het lang afwezig in de praktijk van de internationale samenwerking.

De cijfers spreken voor zich. In 2014 leerde het World Social Protection Report dat 73% van de wereldbevolking slechts een ontoereikende sociale bescherming heeft. Ongeveer de helft van de wereldbevolking heeft geen enkele vorm van sociale bescherming.

In heel wat landen zijn enkele onderdelen van een sociale zekerheid aanwezig, maar die dekken vaak slechts een kleine minderheid van de bevolking (bv. een pensioen of ziekteverzekering voor ambtenaren en werknemers in de formele economie). De daarin voorziene uitkeringen zijn echter vaak ontoereikend.

Er is met andere woorden nog heel wat werk te doen en ook verschillende VN-organisaties proberen mee aan de weg te timmeren.

Waardig Werk en de ‘Social Protection Floors’ van de ILO

Bij de lancering van de Waardig Werk agenda door de ILO in 1999 kwam sociale bescherming voor het eerst sinds lang weer op het voorplan. Het werd een van de vier pijlers van waardig werk. Maar de vooruitgang in het voorzien in sociale bescherming voor iedereen bleef al bij al beperkt. De wereld van de internationale samenwerking bleef ervan uitgaan dat sociale bescherming een onhaalbare luxe was voor ontwikkelingslanden. In 2008 berekende de ILO in een aantal simulaties echter de relatieve kostprijs van maatregelen van sociale bescherming. Conclusie: basisgezondheidszorg voor ouderen, mensen met een handicap en kinderen zou zelfs in lage-inkomenslanden haalbaar zijn.

Het kostenplaatje is erg interessant omdat de landenstudies duidelijk maken dat ook landen met lage inkomens een basis van sociale bescherming kunnen betalen. Afhankelijk van land tot land is tussen 3,6% en 10% van het nationale bnp nodig voor de financiering. [4] Maar de ILO berekende ook dat op wereldniveau 2% van het globale bnp volstaat om de allerarmsten op aarde toegang te geven tot de volledige ‘social protection floor’. Met 6% van het globale bnp bereiken we iedereen die geen (of beperkte) toegang heeft tot sociale bescherming. Of er al dan niet werk gemaakt wordt van sociale bescherming is dus veeleer een politieke dan een budgettaire keuze.

Maar de echte kentering (en erkenning buiten ILO en WHO) kwam er met de goedkeuring van ILO aanbeveling 202 betreffende nationale sokkels van sociale bescherming (national social protection floors). Deze sokkels zijn een soort minimumpakket van sociale bescherming, waarin vier basisgaranties worden erkend. Dit minimum voor iedereen wordt de horizontale dimensie van sociale bescherming genoemd:

• toegang tot essentiële gezondheidszorg en moederschapszorg;
• basisinkomenszekerheid voor kinderen, minstens op een nationaal bepaald minimumniveau dat volstaat voor toegang tot voeding, opleiding, zorg en alle andere noodzakelijke goederen en diensten;
• basisinkomenszekerheid voor mensen op actieve leeftijd die onvoldoende eigen inkomsten kunnen verdienen, meer bepaald in geval van ziekte, werkloosheid, moederschap en handicap en minstens op een nationaal bepaald minimumniveau;
• basisinkomenszekerheid voor ouderen, minstens op een nationaal bepaald minimumniveau.

De meeste ontwikkelingslanden waren maar matig enthousiast over Conventie 102 betreffende de minimumnormen van de sociale zekerheid (slechts 51 ratificaties). Aanbeveling 202 over de sokkels heeft veel bredere steun bij de ILO-lidstaten, omdat ze ogenschijnlijk meer vrijheid laat aan de landen om zelf te kiezen hoe ze deze sokkel zullen realiseren. Een keuzevrijheid die ook voorzien is in conventie 102, maar die legt de lat meteen een stuk hoger, waardoor het minder haalbaar lijkt.

Een eenzijdige klemtoon op deze sokkels van sociale bescherming houdt echter ook risico’s in. Wanneer de fundering meteen ook het plafond wordt in het beleid van bepaalde landen (wanneer men bv. voldoet aan de vier basisgaranties) blijven toch nog heel wat mensen in de kou staan. Soms worden de sokkels ook gereduceerd tot minimale uitkeringen waarmee je de allerarmsten net boven de armoedegrens kan tillen. Zulke visies dreigen de structurele oorzaken van sociale uitsluiting ongemoeid te laten.

De realisatie van deze horizontale dimensie van sociale bescherming is dus, hoewel noodzakelijk, onvoldoende. In Aanbeveling 202 roept de ILO haar leden dan ook op om tegelijk met de uitvoering van de sokkels, nationale strategieën te ontwikkelen om de sociale bescherming verder uit te breiden, in overeenstemming met ILO-Conventie 102. Dit wordt de verticale dimensie van sociale bescherming genoemd.

De aanpak die de ILO voorstelt is dus dubbel. Eerst een ‘fundering’ leggen met de sokkels, om dan progressief een meer uitgebreide sociale bescherming te ontwikkelen. Sociale bescherming mag dan ook niet gezien worden als een verzameling van tijdelijke maatregelen of als een manier om alleen de extreemste armoede te bestrijden. Dat is ook wat 11.11.11 met zijn campagne wil bereiken. De eerste stappen moeten en kunnen overal gezet worden, maar dat mag nooit een excuus zijn om het daarbij te laten. Want elke mens heeft recht op een volwaardige sociale bescherming.

Heel recent (juni 2015) kwamen de ILO en de Wereldbank met een interessante gezamenlijke verklaring: “A shared mission for universal social protection”, waarin beide organisaties de universaliteit en het recht van elk individu op sociale bescherming, gedurende de hele levenscyclus erkennen. Voor de Wereldbank een echte trendbreuk.

Universele dekking van gezondheidszorg

Het recht op gezondheid voor iedere mens helpen realiseren is een centraal doel van de Wereldgezondheidsorganisatie. Gezondheid en goede gezondheidszorg zijn ook een fundamenteel onderdeel van sociale bescherming. Wie ziek is, moet er beroep op kunnen doen om sneller te genezen en een zo beperkt mogelijk inkomensverlies te lijden. Om dat recht een stap dichterbij te brengen, formuleerde de WHO het concept ‘universele dekking van de gezondheidszorg’. Dit veronderstelt dat alle inwoners van een land toegang hebben tot een aanbod van diensten van goede kwaliteit, volgens hun noden en voorkeuren, onafhankelijk van hun inkomensniveau, hun sociale situatie of de plaats waar ze wonen, en dat ze de mogelijkheid hebben om deze diensten te gebruiken.

Deze invulling van het concept werd bevestigd in de VN-resolutie ‘Global Health and Foreign Policy’ (6-12-2012), die ook België ondertekende. Jammer genoeg reduceren sommige internationale actoren het tot enkel de financiering van gezondheidszorg of, nog beperkter, tot een ziekteverzekering voor iedereen, zonder daarbij een onderscheid te maken tussen commerciële en op solidariteit gebaseerde verzekeringen. Hoewel financiering natuurlijk uiterst belangrijk is, volstaat dat niet om het doel, universele toegang tot gezondheid en gezondheidszorg, te realiseren.

Om iedereen toegang tot gezondheid en gezondheidszorg te geven, zijn volgens de WHO vier zaken essentieel:

• een sterk, efficiënt en goed beheerd gezondheidssysteem;
• een systeem voor de financiering van gezondheidsdiensten;
• toegang tot essentiële medicijnen en technologieën;
• voldoende goed opgeleid en gemotiveerd gezondheidspersoneel.

Hoewel gezondheidszorg voor iedereen een basisrecht is en de oprichtingstekst van de WHO ook duidelijk wijst op de verantwoordelijkheid hiervoor van elke regering, bestaat er wereldwijd een toenemende trend om gezondheidszorgen te commercialiseren. Regeringen ontlopen zo niet alleen hun verantwoordelijkheid, ze geven ook de instrumenten die ze hebben om een degelijk gezondheidsbeleid te voeren uit handen.
11.11.11 verzet zich daartegen, want deze tendens staat universele toegang tot kwalitatieve gezondheidszorg in de weg. Commerciële aanbieders van gezondheidsdiensten of ziekteverzekeringen hebben van nature de neiging de zwakste ‘klanten’ te weren en vaak wordt het schaarse gekwalificeerde personeel weggehaald bij de voorzieningen voor basisgezondheidszorg.

In het verlengde van de tendens tot commercialisering stellen we vast dat de reguliere bijdragen aan de WHO werden bevroren in de jaren ‘90, waardoor de WHO in een financiële crisis belandde. Momenteel hangt tot 80% van het WHO budget af van geoormerkte privé-donaties. Men heeft tot 50% moeten bezuinigen op het departement voor respons op crises en epidemieën. De gefaalde respons op de recente ebola-uitbraak in West-Afrika weerspiegelt deze crisis in Global Health Governance. De voorbije decennia werd wereldwijd ook te veel gefocust op de bestrijding van specifieke gezondheidsproblemen of ziektes. Ook hiervan is de recente ebola-epidemie een goed voorbeeld. De gezondheidssystemen in de getroffen landen zijn zwak, waardoor het virus niet snel bedwongen kon worden en het de kans kreeg om zich razendsnel te verspreiden. De epidemie die daarop volgde kan in die zin gezien worden als een symptoom van een slecht gezondheidsbeleid.

Met de campagne ’Sociale Bescherming Voor Iedereen’ vragen we dan ook aan onze overheden op elk niveau om in hun internationale samenwerking voor gezondheidszorg vooral in te zetten op de versterking van gezondheidssystemen, door universele basisgezondheidszorg uit te bouwen en solidaire  financieringsbronnen in te stellen. De WHO moet ook opnieuw op de kaart gezet worden als globale leider in gezondheid. Dat kan alleen als de reguliere bijdragen van landen terug opgekrikt worden.

Sociale bescherming en de Duurzame ontwikkelingsdoelen

Ondanks de erkenning van sociale bescherming als mensenrecht kwamen noch de concepten waardig werk, noch sociale bescherming voor in de oorspronkelijke Millennium Ontwikkelingsdoelen. Daarvoor kwam de goedkeuring van de waardig werk agenda in de ILO (1999), met sociale bescherming als een van de pijlers, net te laat. Dit werd pas in 2007 een beetje rechtgezet met de opname van een specifiek streefdoel (target) voor “volledige en productieve tewerkstelling en waardig werk voor iedereen.” Een direct gevolg van de internationale campagne Decent Work – Decent Life. In België voerden de Noord-Zuidbeweging en vakbonden samen de Waardig Werk campagne in 2008 en 2009.

Maar tijd brengt raad. Gestimuleerd door de breed gesteunde aanbeveling 202 van de ILO over de Social Protection Floors en dankzij druk van enkele landen (waaronder België) en sociale organisaties wereldwijd, zijn ongelijkheid, waardig werk en sociale bescherming veel beter opgenomen in de voorgestelde post-2015 Duurzame Ontwikkelingsdoelen.

Sociale bescherming komt in drie specifieke streefdoelen voor:

• Onder de eerste van de zeventien Duurzame Ontwikkelingsdoelen: “End poverty in all its forms everywhere”, vinden we streefdoel 1.3. “Implement nationally appropriate social protection systems and measures for all, including floors, and by 2030 achieve substantial coverage of the poor and the vulnerable.”
• Onder doelstelling vijf: “Achieve gender equality and empower all women and girls”, lezen we in streefdoel 5.4: “Recognize and value unpaid care and domestic work through the provision of public
  services, infrastructure and social protection policies and the promotion of shared responsibility within the household and the family as nationally appropriate.”
• Onder doelstelling tien: “Reduce inequality within and among countries”, zegt men in streefdoel 10.4:  “Adopt policies, especially ¬fiscal, wage and social protection policies, and progressively achieve greater equality.”

Als dit ontwerp eind september in New York wordt goedgekeurd zet de wereld alvast op vlak van algemeen erkende doelstellingen een grote stap vooruit in vergelijking met de oude Millenniumdoelstellingen. Naast de aandacht voor sociale bescherming is het ook belangrijk dat er voor het eerst wereldwijd erkend zal worden dat het bestrijden van ongelijkheid belangrijk is. Er is zelfs een afzonderlijke doelstelling aan gewijd (doelstelling 10). In doelstelling 8 wordt onder andere gestreefd naar waardig werk voor iedereen. Dit maakt dat de wereld niet langer de ogen sluit voor uitsluitingsmechanismen en erkent dat armoede altijd voor een deel ‘relatief’ is. Voor ons alvast voldoende hefbomen om nauw toe te zien op de implementatie van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen en om regeringen aan hun beloftes te houden.

Sociale bescherming en het recht op gezondheid

Wanneer de kosten voor de dokter, het ziekenhuis, medicijnen of het transport om bij het gezondheidscentrum te geraken te hoog zijn, moeten mensen in de ergste gevallen hun eigendom verkopen of de kinderen van school halen om bij te dragen aan het gezinsinkomen. Een ontoereikende toegang tot gezondheidszorg is dan ook een belangrijke bron van armoede in de wereld.

Daarom roepen 11.11.11 en zijn campagnepartners met deze campagne de Belgische politici op om op alle relevante niveaus (EU, VN, enzovoort) te pleiten voor toegang tot gezondheidszorg voor iedereen en om daarbij oog te hebben voor alle aspecten van een efficiënt gezondheidsbeleid.

Gezondheidszorg en ontwikkeling

In zijn beleidsnota ‘Het recht op gezondheid en gezondheidszorg’ uit 2008 heeft België er wel voor gekozen om de gezondheidssystemen structureel te versterken. Het moet deze keuze consequent aanhouden en bepleiten op Europees niveau en zich verzetten tegen de tendens tot commercialisering.

Ook sociale organisaties hebben een belangrijke functie in de gezondheidssector. Overheden moeten hen  versterken en hun rol om kwetsbare bevolkingsgroepen bij te staan alle kansen geven. Zo kunnen deze organisaties sociale bescherming en gezondheidszorg voor iedereen afdwingen, bewaken en mee realiseren, onder andere door op solidariteit gebaseerde gezondheidsmutualiteiten op te richten. De WHO bevestigt dit in haar rapport ‘Basisgezondheidszorg, nu meer dan ooit’ (2008): ze legt het accent niet alleen op basisgezondheidszorg, maar formuleert ook een specifieke aanbeveling over de financiering ervan. Ze stelt dat de uitbreiding van de gezondheidsdiensten samen moet gaan met een sociale zekerheid die gebaseerd is op bijdragen vooraf en de verdeling van risico’s in plaats van op het doorrekenen van de kosten aan de patiënt.  

__________________________________

Noten

[1] Art. 22: Een ieder heeft als lid van de gemeenschap recht op maatschappelijke zekerheid en heeft er aanspraak op, dat door middel van nationale inspanning en internationale samenwerking, en overeenkomstig de organisatie en de hulpbronnen van de betreffende Staat, de economische, sociale en culturele rechten, die onmisbaar zijn voor zijn waardigheid en voor de vrije ontplooiing van zijn persoonlijkheid, verwezenlijkt worden. Art. 25:  (1) Een ieder heeft recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder inbegrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen, ontstaan ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil. (2) Moeder en kind hebben recht op bijzondere zorg en bijstand. Alle kinderen, al dan niet wettig, zullen dezelfde sociale bescherming genieten.

[2] Conventie 102 is bindend. Om in alle nationale situaties te kunnen worden toegepast, biedt ze de lidstaten de mogelijkheid om er minstens 3 categorieën uit te kiezen. Eenmaal de sociale bescherming daarvoor in orde is gebracht, moet het betrokken land progressief de overige risico’s beginnen te verzekeren. De minimale hoogte van de bijdragen kan bepaald worden op basis van de hoogte van de lonen in het land.

[3] Art. 9: De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op sociale zekerheid, daarbij inbegrepen sociale verzekering. Art.10: De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het volgende: 1. De grootst mogelijke bescherming en bijstand dient te worden verleend aan het gezin, dat de natuurlijke en fundamentele kern van de maatschappij vormt, in het bijzonder bij de stichting daarvan en zolang het de verantwoording draagt voor de zorg voor en de opvoeding van kinderen die nog niet in eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Een huwelijk moet door de aanstaande echtgenoten uit vrije wil worden aangegaan. 2. Aan moeders dient bijzondere bescherming te worden verleend gedurende een redelijke periode voor en na de geboorte van hun kind. Gedurende deze periode dient aan werkende moeders verlof met behoud van loon of verlof gekoppeld aan passende uitkeringen krachtens de sociale zekerheidswetgeving te worden toegekend. 3. Bijzondere maatregelen ter bescherming van en ter verlening van bijstand aan kinderen en jeugdige personen dienen te worden genomen zonder enigerlei discriminatie ter zake van afstamming of anderszins. Kinderen en jeugdige personen dienen te worden beschermd tegen economische en sociale uitbuiting. Tewerkstelling van zulke personen voor het verrichten van arbeid die schadelijk is voor hun zedelijk of lichamelijk welzijn, levensgevaar oplevert, dan wel groot gevaar inhoudt dat hun normale ontwikkeling zal worden geremd, dient strafbaar te zijn bij de wet. De Staten dienen tevens leeftijdsgrenzen vast te stellen waarbeneden het verrichten van loonarbeid door kinderen verboden en strafbaar bij de wet dient te zijn.

[4] ILO, Can low-income countries afford basic social security?, Social Security Policy Briefings, Genève, 2008, p. 10.