Het Veto-Recht op de helling?

Gedurende de laatste week van november werd door de Juridische Commissie een resolutie aangenomen waarbij de Algemene Vergadering wordt verzocht aan de Bijzondere Commissie voor de Herziening van het Handvest op te dragen een studie te maken in verband met een eventuele herziening van het Veto-recht van de permanente leden van de Veiligheidsraad.

De uitslag van de stemming was 43-34, met 44 onthoudingen. Verschillende delegaties gaven echter te kennen dat zij, als gevolg van dit besluit, hun verdere deelname aan de werkzaamheden van de Speciale Commissie opnieuw willen bezien. Onder hen bevonden zich vier van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad: Frankrijk, de Sovjetunie, Engeland en de Verenigde Staten.

Toen in 1945 het Handvest van de Verenigde Naties tot stand kwam, behielden de grote mogendheden voor zich zelf het recht van veto, dat zij trouwens voordien al bezaten in de Raad van de Volkenbond. Kleinere staten, die zich oorspronkelijk sterk verzet hadden tegen dit privilege, legden er zich tenslotte bij neer.

Het vereiste dat de instemming van die vijf grote mogendheden nodig was bij het nemen van belangrijke beslissingen was immers eigenlijk ook niets anders dan een afspiegeling van de internationale politieke werkelijkheid. Toch heeft het veto, vooral gedurende de eerste tien jaren van het bestaan van de Verenigde Naties, een enorme invloed gehad op de werking van de organisatie.

Het sterkst kwam dit tot uiting bij de toelating van nieuwe leden, waarvoor immers een positieve aanbeveling van de Veiligheidsraad nodig is, alvorens de Algemene Vergadering over de toelating kan beslissen. Dit veelvuldige gebruik van het veto-recht, vooral door de Sovjetunie, was enerzijds verklaarbaar, daar het Westelijk blok in die tijd nog op een automatische meerderheid kon rekenen, zowel in de Veiligheidsraad als in de Algemene Vergadering, en de Sovjetunie geen enkel ander verweer had tegen het Westers overwicht. Toch ondervond het bittere kritiek van de andere lidstaten, en van de toenmalige Secretaris-Generaal, TRYVELIE.

Het effect van het veto-recht is enigszins afgezwakt door verschillende interpretaties die in de loop der jaren ingang hebben gevonden:

Al tijdens de conferentie van San Fransisco werd er een akkoord bereikt tussen de grote mogendheden waarin zij het toekomstig gebruik van het veto-recht regelden. Dit akkoord, dat de “San Fransisco Statement” wordt genoemd, hield in dat men aannam dat de permanente leden niet opzettelijk de werking van de Veiligheidsraad zullen blokkeren, vooral niet als het gaat om zulke ernstige zaken als het handhaven van de Internatiionale vrede en veiligheid. Verder werd een onderscheid gemaakt tussen besluiten die onderworpen zijn aan het veto-recht en andere besluiten, zogenaamde procedurekwesties, die dat niet zijn. Omdat het de Raad zelf is die moet oordelen over de vraag of een bepaalde zaak een proccedurekwestie is of niet, kan er bij deze beslissing ook een veto worden uitgebracht. In de “Statement” wordt verondersteld dat de grote mogendheden zo verstandig zullen zijn dit “dubbele veto” nooit te gebruiken. We hebben al gezien dat de goede bedoelingen die aan de San Fransisco Statement ten grondslag lagen, niet konden verhinderen dat vooral tijdens de jaren van de Koude Oorlog, de VN-werkzaamheden soms volledig werden geblokkeerd door de veelvoudige veto’s.

Er heeft zich echter in de praktijk nog een afzwakking van het vetorecht voorgedaan:

De tekst van artikel 27, lid 3 van het Handvest, waarin het veto wordt geregeld, luidt als volgt:

“Besluiten van de Veiligheidsraad… zijn aangenomen, indien negen Leden, waaronder zich de permanente leden te bevinden, vóór stemmen…”.

Letterlijk betekent dit dus dat voor ieder besluit van de Veiligheidsraad de positieve stemmen van alle vijf de permanente leden nodig zijn.

In de praktijk wordt deze regel echter heel anders geïnterpreteerd: wanneer een permanent lid zich onthoudt van stemmen (wat politiek gesproken soms de aangewezen weg is) wordt dit niet beschouwd als een veto. Dit is een gewoonte, een bepaalde interpretatie, die eigenlijk is strijd is met de letterlijke tekst van artikel 27, maar die zich sinds 1946 in de Veiligheidsraad heeft gehandhaaft. Toen onthield de Russische afgevaardigde zich van stemming, maar met de bemerking dat deze onthouding niet als een veto moest worden opgevat.

Later heeft men zelfs de afwezigheid van een bepaald lid bij een stemming ook op die manier geïnterpreteerd, wat verstrekkende consequenties heeft gehad in sommige kritieke situaties, zoals tijdens de korea-crisis.

In latere jaren, vooral na het “opwarmen” van de Koude Oorlog, is het aantal uitgebrachte veto’s sterk afgenomen. De veiligheidsraad kreeg echter met andere problemen te kampen. Nadat in het begin van de zestiger jaren een grote toeloop van nieuwe lidstaten was ontstaan uit de kringen van de pas onafhankelijk geworden Afro-Aziatische Staten, werd de samenstelling van de Raad als niet meer zo heel representatief ervaren, hij was immers samengesteld uit de vijf grote mogendheden als permanente leden, en zes andere, die volgens een geografisch verdeling gekozen werden voor een periode van twee jaar. uiteraard eisten de nieuwe Afro-Aziatische landen ook een aantal zetels voor zich op. Die aanpassing vond plaats in 1965, toen het aantal zetels van de Raad werd gebracht op 15, waarvan vijf voor de Afro-Aziatische Groep. Het aantal en de samenstelling van de groep permanente leden werd echter nooit gewijzigd. En het is daartegen dat wel eens bedenkingen worden geuit, en waarvan men zich afvraagt of die samenstelling niet nodig aan verandering toe is.

Het blijft overigens de vraag of een amendering, een wijziging in de bepalingen van het Handvest, doorgevoerd zal kunnen worden zonder de daarvoor noodzakelijke (ditmaal in de Algemene Vergadering) stemmen van de huidige vijf permanente leden van de Veiligheidsraad.