UNESCO, de Europese Unie en Vlaanderen

Dit artikel is ook reeds verschenen in UNESCO Info 2/10/2014.

“A hundred thousand men, coming one after another, cannot move a ton weight; but the united strength of 50 would transport it with ease.”

George Washington, brief aan Dr. William Gordon,  8 juli 1783

Samen bereik je meer dan alleen. De meesten onder ons zijn hier terecht van overtuigd, en zelfs in het communautaire België durft al wel eens iemand opperen dat het misschien efficiënter is als Vlaanderen en Wallonië voor bepaalde dingen zouden samenwerken. Over de grondgedachte is er dus een brede consensus, de praktische uitvoering ervan is vaak minder vanzelfsprekend.

Dit is ook het geval op wat we het internationale of multilaterale toneel zijn gaan noemen. Binnen zowel de ontwikkelingssamenwerking als de humanitaire hulpverlening, of meer algemeen de internationale betrekkingen, is het eigenlijk een relatief recent fenomeen dat verschillende multilaterale actoren ofwel onderling, ofwel samen met statelijke of niet-gouvernmentele actoren zijn gaan samenwerken, om door deze samenwerking een aantal gezamenlijk vooropgestelde doelen te bereiken. De ‘High Level Fora on Aid Effectiveness’, die achtereenvolgend plaatsvonden te Rome, Parijs, Accra, en recent ook Busan waren hierbij mijlpalen en de ‘Verklaring van Parijs over de doeltreffenheid van hulp’ uit 2005 is een belangrijke internationale leidraad geworden.

Eerder recent zijn ook UNESCO, de Europese Unie en Vlaanderen in hun onderlinge samenwerking deze weg ingeslagen, geleid door deze principes en vanuit de gedachte dat ze door een verder doorgedreven samenwerking elk hun respectievelijke impact kunnen vergroten. Samen kunnen we meer dan afzonderlijk, doen we het ook beter en, niet onbelangrijk in tijden waar budgetten voor ontwikkelingshulp en bijdragen aan internationale organisaties onder druk staan: ook voor een kleiner budget.

Ondanks het feit dat deze concrete samenwerking eerder een fenomeen is van de laatste jaren is ze naast op de algemene principes rond de efficiëntie van hulp ook gestoeld op een aantal gedeelde morele principes die deze verschillende actoren sinds jaar en dag aanhangen: een gemeenschappelijk waardenkader gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het geloof in multilateralisme als middel bij uitstek om mondiale problemen op te lossen.

De gedeelde principes zijn er dus, maar wat heeft nu specifiek UNESCO, de EU en Vlaanderen er toe aangezet om te gaan samenwerken?

De 28 lidstaten van de Europese Unie zijn tegelijkertijd ook allen lidstaten van UNESCO, en UNESCO, als gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties bevoegd voor onderwijs, cultuur, wetenschappen en communicatie is omwille van deze gedeelde bevoegdheden ook een prioritaire organisatie voor de Vlaamse Regering.

De Europese Unie, door haar lidstaten en instellingen, is wereldwijd de grootste donor voor ontwikkelingshulp, waarbij ze ongeveer 60% van officiële ontwikkelingshulp voor haar rekening neemt. Daarnaast is de EU ook een van de belangrijkste actoren voor het ontwikkelen en uitvoeren van de beleidsagenda van de Verenigde Naties hetgeen nog werd versterkt door het oprichten van de European External Action Service in 2009.

Ondanks het feit dat zowel de Europese Unie als de Verenigde Naties beide oorlogskinderen zijn en dus al een hele tijd bestaan is het verhaal van hun concrete en praktische samenwerking eerder recent, en begint het pas op 29 April 2003.

UNESCO en de Europese Unie

Op dat moment ondertekenden UN Deputy Secretary General Fréchette en Europees Commissaris voor Ontwikkeling en Humanitaire Zaken Nielson, de ‘Financial and Administrative Framework Agreement’ tussen de Europese Unie en de Verenigde Naties. Deze overeenkomst, beter gekend onder haar acroniem ‘FAFA’, zal weinigen buiten de Europese instellingen of Verenigde Naties vertrouwd in de oren klinken maar is wel bepalend voor de samenwerking tussen beide organisaties. In deze overeenkomst erkennen de Europese Unie en de Verenigde Naties immers dat er tussen beide organisaties een bijzondere en gepriviligeerde relatie bestaat, en wordt er ook een een bijzondere modaliteit om deze relatie concreet invulling te geven gecreëerd. Deze modaliteit staat gekend als ‘Joint Management’.

‘Joint Management’ is een specifieke modaliteit waarbij de Europese Commissie sommige van haar implementatietaken toekent aan internationale organisaties, en hiervoor ook een budget ter beschikking stelt.  Ondanks de naam ‘Joint Management’ worden deze taken niet gezamenlijk uitgevoerd door de Europese Commissie en de internationale organisatie, maar delegeert en financiert de Europese Commissie deze taken enkel, waarbij het door audit, controlemissies en verplichte rapportering wel scherp toezicht houdt op de uitvoering ervan.

De ondertekening van FAFA in 2003 had verstrekkende gevolgen; de Europese instellingen werden hierdoor een van de belangrijkste donoren van de Verenigde Naties. Momenteel komt ongeveer 8% van het totale budget van de Verenigde Naties van de Europese Commissie, in 2012 voor een totaalbedrag van meer dan 2 miljard euro verdeeld over de verschillende organisaties van de Verenigde Naties. Samen staan de Europese Commissie en de Europese lidstaten zelfs in voor ongeveer 50% van het totaalbudget van de Verenigde Naties.

Een ander gevolg was dat vanaf de ondertekening in 2003 bijna alle organisaties binnen de familie van de Verenigde Naties te Brussel neerstreken. Vandaag zijn er 27 Offices van de Verenigde Naties in Brussel gevestigd en hebben al deze organisaties samen meer dan 250 medewerkers die in Brussel zijn gestationeerd.

Deze medewerkers behartigen er de belangen van hun respectievelijke organisaties en volgen er ook de concrete samenwerking met de Europese Commissie tengevolge van FAFA op.  Voor een aantal zaken, zoals gezamenlijke communicatie-acties, de juridische opvolging van FAFA, en gecoördineerde reacties op het Europese beleid werken deze organisaties ook samen binnen ‘UNBT’, of het United Nations Brussels Team.

Eén van de organisaties die niet onmiddelijk na de ondertekening van FAFA te Brussel neerstreek was…UNESCO. Hiervoor is geen eenduidige verklaring, maar een belangrijk element hierbij was dat de toenmalige Japanse Directeur-generaal van UNESCO, Koïchira Matsuura, geen uitgesproken interesse toonde in het uitbreiden van de samenwerking met de Europese Instellingen. UNESCO werd toen ook nog niet geconfronteerd met een budgetcrisis als gevolg van het toetreden van Palestina tot de organisatie. Voor de huidige Directeur-generaal van UNESCO, de Bulgaarse Irina Bokova, was verdere samenwerking met de EU echter wel een prioriteit, en zij maakte tijdens haar verkiezing hiervan dan ook een van haar speerpunten.

Na haar verkiezing voegde Irina Bokova ook dadelijk de daad bij het woord en op 16 februari 2011 werd te Brussel in het UN House het ‘UNESCO Liaison Office and Representation to the European Union’ geopend.  Op 8 oktober 2012 werd ook een Memorandum of Understanding ondertekend tussen UNESCO, de Europese Commissie en de European External Action Service. In deze MoU wordt opgeroepen tot een verder doorgedreven samenwerking en worden ook een aantal domeinen opgesomd waar deze samenwerking bij uitstek kan gebeuren: onderwijs en cultuur als drivers voor ontwikkeling, media en het recht op vrije meningsuiting, wetenschap en innovatie, bioethiek en maritiem beleid en onderzoek. Het uitbreiden van de onderlinge samenwerking, door het opvolgen van bestaande samenwerkingen en het initiëren van nieuwe, is de taak van het UNESCO Liaison Office te Brussel.

Ondanks de historische achterstand ten opzichte van de andere organisaties van de Verenigde Naties in Brussel groeit de samenwerking tussen UNESCO en de Europese instellingen gestaag. Op dit moment worden er wereldwijd met financiering van de EU een dertigtal projecten uitgevoerd of opgestart door UNESCO, waarbij de totale bijdrage van de Europese Commissie ongeveer 50 miljoen euro bedraagt.

Een typevoorbeeld van deze samenwerking is het sinds dit jaar opgestarte ‘Net-Med Youth Project’. Dit UNESCO-project krijgt via de ‘Joint Management’ modaliteit financiering van de Europese Commissie ter waarde van 8 miljoen euro, en is erop gericht om de capaciteit van onafhankelijke jongerenorganisaties in 10 landen rond de Middellandse Zee te versterken. Het project vertrekt van de gedachte dat de jeugd één van de drijvende krachten was achter de Arabische Lente en wil zo het prille democratiseringsproces dat zich momenteel voltrekt in een aantal van deze landen ondersteunen.

De Europese Unie delegeert deze taak naar UNESCO omdat ze zelf de capaciteit niet heeft om deze uit te voeren, maar ook omdat ze in deze landen zelf teveel als een politieke actor wordt gezien.  UNESCO, als organisatie van de Verenigde Natie die culturele diversiteit hoog in het vaandel draagt, wordt in deze regio maar ook elders ter wereld eerder als neutraal gezien, waardoor de organisatie ook toegang en medewerking krijgt waar dit voor de Europese Unie vaak veel moeilijker is.

Een ander voorbeeld van de samenwerking tussen UNESCO en de Europese Unie is het ‘Central-African World Heritage Forest Initiative’. Bij dit 4-jarig project gefinancierd door de Europese Commissie werkt het Werelderfgoedcentrum van UNESCO samen met het World Wide Fund for Nature, beter gekend als het WWF, en de Wildlife Conservation Society om de bossen en hun biodiversiteit in Centraal Afrika te beschermen, door opleiding van parkwachters en campagnes en onderwijs ter bewustmaking van de lokale bevolking.

UNESCO, de Europese Unie en Vlaanderen

In het begin van dit artikel had ik over het feit dat UNESCO en de Europese Unie maar ook Vlaanderen hun krachten bundelen, waarbij ik het tot hiertoe vooral had over de samenwerking tussen UNESCO en de Europese Unie en niet zozeer over Vlaanderen. Waar komt nu Vlaanderen in dit verhaal?

De betrokkenheid van Vlaanderen bij de samenwerking tussen UNESCO en de EU is van een nog recentere datum, en is het gevolg van de bijzondere relatie die Vlaanderen ten opzichte van zowel de Europese Unie als UNESCO onderhoudt. Omwille van de bevoegdheden die Vlaanderen en UNESCO delen op het vlak van onderwijs, cultuur, erfgoed, media en wetenschappen is UNESCO een prioritaire organisatie voor de Vlaamse Regering, binnen haar buitenlands beleid.

Dit heeft zijn invulling gekregen met de samenwerkingsovereenkomst die in 1998 reeds werd afgesloten tussen Vlaanderen en UNESCO en die een van de enige overeenkomsten is tussen UNESCO en een substatelijke actor. Deze samenwerkingsovereenkomst bleef ook geen dode letter, en in de jaren na de ondertekening kreeg deze verder vorm door de oprichting van twee trustfondsen waarmee Vlaanderen projecten en programma’s bij UNESCO financieel ondersteunt.  Een van de twee trustfondsen is hierbij gericht op cultuur op erfgoedconservatie, het andere op projecten rond water en oceanen.

Vlaanderen is zelf ook steeds een van drijvende krachten geweest achter het uitbreiden van de samenwerking tussen UNESCO en de Europese Unie. Niet alleen heeft het deze samenwerking bij de besprekingen in UNESCO’s Uitvoerende Raad op de agenda geplaatst, maar heeft het ook steeds, bij monde van toenmalig Minister bevoegd voor Buitenlands Beleid Bourgeois en huidig Minister-President Peeters, er een vurig pleidooi voor gehouden.

Sinds de oprichting in 2011 van het UNESCO Liaison Office and Representation to the European Union te Brussel heeft Minister-President Peeters daarnaast ook steeds zijn grote steun verleend aan het verder functioneren van dit bureau, door het ter beschikking stellen van een ambtenaar van zijn Departement internationaal Vlaanderen, in casu mezelf, en door het financieren van verschillende stagiairs binnen het bureau.

Vlaanderen stelt ook zijn expertise en kennisinstellingen ter beschikking van de samenwerking tussen UNESCO en de Europese Unie en dit dan vooral binnen het Europese programma voor Wetenschap en Innovatie, het huidige programma ‘Horizon 2020’. Vlaamse instellingen gaan er samen met UNESCO deelnemen aan verschillende Europese oproepen, waarbij ze hun krachten gaan bundelen rond verschillende voor zowel Vlaanderen als UNESCO relevante onderwerpen. Het feit dat zowel UNESCO als deze Vlaamse instellingen hierdoor meer kans maken om te kunnen genieten van Europese financiering voor deze projecten zorgt voor een win-win effect voor beide en vormt tevens een motivatie en aansporing om samen op de ingeslagen weg verder te gaan.

Een laatste reden voor het versterken van de samenwerking tussen UNESCO, de Europese Unie en Vlaanderen is een direct gevolg van de hierboven vermelde modaliteit voor samenwerking tussen UNESCO en de Europese Unie, namelijk ‘Joint Management’.  Bij deze modaliteit wordt er door de Europese Unie immers steeds een percentage cofinanciering verwacht van de organisatie die de Europese fondsen ontvangt.

In vergelijking met de Europese instellingen zijn de fondsen van Vlaanderen beperkt, maar door deze door de EU gevraagde cofinanciering kan Vlaanderen wel een sleutelrol gaan spelen bij de totstandkoming van deze grootschalige projecten, en de impact van haar fondsen exponentieel vergroten.  In haar huidige financiële situatie en gezien de schaal van de Europese projecten is het voor UNESCO soms heel moeilijk om deze cofinanciering zelf op te hoesten, waardoor de Vlaamse fondsen als ze hiervoor worden ingezet aan belang winnen, zowel naar UNESCO als naar de Europese Unie toe.

De Europese Unie stelt daarnaast ook hoge eisen inzake visibiliteit en communicatie rond de projecten die ze financiert, mede ingegeven door het groeiende scepticisme naar de Europese instellingen toe. Door echter de cofinanciering te voorzien voor deze projecten kan Vlaanderen mee genieten van deze hoge mate van visibiliteit. Als mede-donor van een project geniet het immers van dezelfde voorwaarden, ondanks de veel kleinere bijdrage dan deze van de Europese Unie.

Tegelijk onderschrijft Vlaanderen zo ook duidelijk de actuele internationale agenda rond het efficiënter maken van hulp en kan het door zijn fondsen bij UNESCO als ‘seed money’ te gebruiken zelfs als initiator van grotere UNESCO-EU projecten gaan fungeren.

Een recent en actueel voorbeeld van een project waar deze samenwerking UNESCO-EU-Vlaanderen op dit moment in de praktijk wordt omgezet is het door de Europese Unie gefinancierde UNESCO project ‘Safeguarding Syrian Heritage’. Dit project moet er niet alleen voor zorgen dat tijdens het Syrische conflict het land niet volledig beroofd wordt van zijn kunstschatten, waarbij UNESCO dan gaat samenwerken met Interpol, Europol en de buurlanden van Syrië, maar ook dat na het conflict het erfgoed terug kan gerestaureerd en ontsloten worden, om zo aan de hand van deze symbolen van een gedeeld verleden een mogelijk verzoenings- en toekomstig vredesproces te faciliteren.

De Vlaamse bijdrage voor de totstandkoming van dit project was instrumenteel. Vanuit het op erfgoed gerichte Vlaamse trustfonds bij UNESCO voorziet Vlaanderen voor dit grootschalige project, dat financiering ontvangt van de EU voor een bedrag van 2,5 miljoen Euro, de gevraagde cofinanciering.

Met haar beperkt budget voor buitenlands beleid kan Vlaanderen zo toch een belangrijke en zelfs vaak onmisbare rol spelen naast de Europese Commissie en UNESCO, in het midden van de actualiteit.