Is de VN-Veiligheidsraad bankroet?

De rector van de Universiteit van de Verenigde Naties (United Nations University [UNU]), David Malone, was op 21 mei 2014 gastspreker op de conferentie “the UN Security Council: Is it bankrupt?”. Die vond plaats in het prestigieuze Résidence Palace in Brussel en werd georganiseerd door Egmont, Vereniging voor de Verenigde Naties (VVN), l’Association pour les Nations Unies Belgique (APNU) en United Nations Regional Information Centre (UNRIC). Naast zijn functie als UNU-rector is David Malone tevens Ondersecretaris-generaal van de Verenigde Naties.

De UNU kan men beschouwen als de denktank of academische arm van de VN, waar academici onderzoek voeren rond prangende mondiale problemen. In Brugge bestaat het instituut voor Comparative Regional Integration Studies van de UNU reeds 13 jaar.

Rector David Malone gaf in zijn toespraak een beknopte analyse van de VN-Veiligheidsraad en zijn evolutie vanaf het einde van de Koude oorlog tot op heden. In zijn analyse trachte hij drie vragen betreffende de werking van de VN-Veiligheidsraad te beantwoorden. Vooreerst stelde hij zich de vraag wat de grootste geopolitieke veranderingen waren voor de VN sinds het einde van de Koude Oorlog. Daarna ging hij dieper in op de oorzaken die deze veranderingen hebben teweeggebracht. Ten slotte besprak hij de institutionele veranderingen die zich binnen de VN-Veiligheidsraad hebben voorgedaan.

Grootste veranderingen sinds het einde van de Koude Oorlog

De eerste significante verandering is dat de Veiligheidsraad meer resoluties aanneemt die onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest vallen en dus ook meer VN-interventies onder dit hoofdstuk uitvoert. Hoofdstuk VII bepaalt of de VN-Veiligheidsraad al dan niet militair mag tussenkomen om de vrede te bewaren en heeft een dwingend karakter. Een derde van de resoluties valt momenteel onder dit hoofdstuk. De wil van de VN-Veiligheidsraad om resoluties af te dwingen is dus zeker gegroeid.

Als tweede verandering haalde rector Malone het ontstaan van een nieuwe generatie conflicten aan: burgeroorlogen. Denk maar aan de burgeroorlog in El Salvador tijdens de jaren ’80 en ’90. Deze conflicten zijn moeilijker om op te lossen. Dat ligt aan de aard van het conflict. Het gaat namelijk niet om een oorlog tussen twee staten, maar om een oorlog waarbij ook rebellengroeperingen betrokken zijn. Staten kan men gemakkelijk aanspreken op hun daden. Rebellengroeperingen en guerrillabewegingen daarentegen zijn moeilijker te identificeren. Rebellenbewegingen zijn namelijk veranderlijk van aard: ze veranderen vaak van leider, identiteit en plaats. “Het oplossen van dit soort conflicten werd vroeger zwaar onderschat door de Veiligheidsraad”, zo stelde de UNU-rector.

Ten derde, begon de VN in meerdere domeinen te interfereren. Hierdoor werd de VN euforisch en overmoedig, want ze beschikte immers niet over de capaciteiten om alle problemen binnen de verschillende domeinen aan te pakken. Hierdoor ging de VN zich op andere hulporganisaties richten, zoals het Internationale Rode Kruis of regionale organisaties zoals de Europese Unie en de Afrikaanse Unie. De samenwerking met deze organisaties verloopt echter behoorlijk stroef.

Katalysatoren van verandering

Ten tweede stelde David Malone zich de volgende vraag: Welke drijvende krachten lagen aan de basis van de grote veranderingen die de VN onderging sinds het einde van de Koude Oorlog? Een eerste drijvende kracht was de nood aan humanitaire hulp. Vóór het einde van de Koude Oorlog had de Veiligheidsraad het nooit als haar taak beschouwd om humanitaire acties uit te voeren. Na de val van de Berlijnse muur brak een nieuwe periode van samenwerking aan en kreeg de VN steeds meer aandacht voor de humanitaire component van interventies. Voor en tijdens de periode van de Koude Oorlog werd humanitaire hulp door andere organisaties georganiseerd, zoals het Internationale Rode Kruis. Na de Koude Oorlog zag de Veiligheidsraad in dat het nodig was om ook vanuit de VN aan humanitaire hulp te doen. Zo werden vanaf 1990 humanitaire problemen, zoals bijvoorbeeld de hongersnood in Somalië, een belangrijke aanzet tot verandering.

Een tweede drijvende kracht voor verandering was de opkomst van het veiligheidsprobleem: terrorisme. Deze mondiale uitdaging is geen gevolg van de aanslag van 9/11, maar gaat al vele jaren terug. Denk maar aan de Lockerbie-aanslag of de aanslag op een UTA vliegtuig boven Niger. Beide aanslagen werden door de VN-Veiligheidsraad veroordeeld. Na 9/11 intensifieerde de inspanning van de VN om terrorisme te bestrijden. Bovendien is het een thema dat de vijf permanente leden aanbelangt en verenigt.

Daarnaast is de VN-Veiligheidsraad zich meer gaan focussen op de promotie en bescherming van de mensenrechten. Eén van de strategieën die men is gaan gebruiken om toe te zien of mensenrechten worden gerespecteerd, is VN-waarnemers uitsturen. Zo sloot men in de jaren ’90 vredesakkoorden als reactie op de burgeroorlog die in El Salvador woedde. In die periode stuurde de VN de waarnemersmissie ONUSAL om toe te zien of deze vredesakkoorden werden nageleefd. Dit bleek een zeer effectieve strategie, aangezien het aantal dodelijke slachtoffers een sterke daling kende. Daarna stuurde de VN ook blauwhelmen om vredesoperaties uit te voeren. De bescherming van mensenrechten werd sindsdien in elke strategie van de VN opgenomen.

Institutionele veranderingen

Als derde aspect van zijn analyse belichtte rector Malone de institutionele veranderingen binnen de Veiligheidsraad zelf. Ook hier haalde hij drie tendensen aan.

Ten eerste stelde hij dat de Veiligheidsraad een steeds grotere verantwoordelijkheidszin ten aanzien van zijn daden voelde. Dit was een nieuw gegeven binnen de VN-Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad heeft in veel gevallen conflicten proberen oplossen, maar is daar in evenveel gevallen niet in geslaagd. Sommige burgeroorlogen en genocides konden niet worden verhinderd of beëindigd door de Veiligheidsraad. Denk maar aan de burgeroorlog in ex-Joegoslavië of de genocide in Rwanda. Onder het motto “If we can’t stop them, we will convict them” werden er onder impuls van Madeleine Albright, de toenmalige permanente vertegenwoordiger van de Verenigde Staten bij de VN, internationale gerechtshoven opgericht om daders te veroordelen. De eerste ad hoc tribunalen waren het Joegoslavië- en Rwanda-tribunaal. In navolging hiervan werd in 1998 onder het Statuut van Rome een universeel Internationaal Strafhof opgericht voor grove schendingen van de mensenrechten. Anderzijds werden er ook gerechtshoven opgericht voor het berechten van specifieke misdaden, zoals een gerechtshof voor de veroordeling van de leden van de Rode Khmer in Cambodja. Deze zogenaamde ‘hybride gerechtshoven’ werden gezamenlijk opgericht door de VN en het land in kwestie. Ze maken vervolging mogelijk zowel op basis van het internationaal recht als het nationaal recht.

De tweede tendens was de toenemende invloed van NGO’s op de VN-Veiligheidsraad. NGO’s hebben veel expertise en kennis en beschikken over gedetailleerde informatie. Tijdens de Rwandese genocide hadden de leden van de Veiligheidsraad geen weet van de gebeurtenissen die zich daar afspeelden en de Rwandese achtergrondsituatie. Daardoor konden ze ook geen actie ondernemen. De toenmalige Nieuw-Zeelandse voorzitter van de VN-Veiligheidsraad, sprak de NGO’s aan om de vijf permanente leden in te lichten over de vreselijke gebeurtenissen in Rwanda. De consultatie van NGO’s op grote schaal is ook vandaag nog een courante praktijk.

De derde tendens is het “gebrek aan verandering”. De Veiligheidsraad is er namelijk niet in geslaagd een consensus te vinden over haar eigen hervorming. Bij de oprichting van de VN en de Veiligheidsraad in 1945 was de geopolitieke wereld zeer verschillend van de wereld in de 21^ste eeuw. Vele staten waren toen immers nog kolonies van de Westerse staten. De grootste reden van dit gebrek aan hervorming is het vetorecht van de vijf permanente leden. Zij zien op tegen hervormingen, aangezien een hervorming een inperking van hun macht zou betekenen. Ze vrezen hun vetorecht – hun meest machtige instrument – te verliezen. Het ziet ernaar uit dat de vijf permanente leden hun vetorecht niet zullen opgeven en dat ze eventuele nieuwe permanente veiligheidsraadsleden niet zullen toestaan om een vetorecht in te zetten. Dit maakt dat potentiële nieuwe permanente leden de facto worden gedegradeerd naar tweederangsleden. Ook komt er geen duidelijke stem of vraag van de mededingers voor een permanente plaats in de Veiligheidsraad. De landen die hierop het meeste aanspraak maken zijn Japan, Duitsland, Brazilië en India. Maar welke voordelen hun lidmaatschap zou hebben voor kleinere landen in de VN is niet duidelijk en wordt door deze leden niet duidelijk uiteengezet. Men kan spreken van een gebrek aan engagement en informatie omtrent de argumenten voor een permanent zitje van deze vier kandidaten.

David Malone concludeerde dat de VN-Veiligheidsraad duidelijk nog steeds met problemen kampt. Sinds de val van de Sovjetunie is er echter een enorme vooruitgang geboekt ten aanzien van de transparantie en zichtbaarheid van de Veiligheidsraad. Maar de Veiligheidsraad blijft kampen met problemen van representativiteit, waarvoor niet onmiddellijk een oplossing voor de hand ligt.