Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap in België

Wettelijk kader van de Verenigde Naties

Hoe is het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap tot stand gekomen?

 Na jarenlange onderhandelingen keurde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op woensdag 13 december 2006 het baanbrekende “Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap” (CRPD)  goed. Het CRPD  creëert op zich geen “nieuwe” rechten voor mensen met een handicap maar preciseert de verplichtingen van de verdragsluitende partijen met betrekking tot reeds bestaande mensenrechten, in het verlengde van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948, maar dan toegepast op personen met een handicap. Men had immers vastgesteld dat die mensenrechten voor personen met een handicap vaak rechten op papier bleven en dat actie nodig was om ze toepassing te doen krijgen in het leven van alledag. Nog steeds leiden te veel obstakels ertoe dat de mensenrechten van personen met een handicap miskend of verwaarloosd worden. Het doel van het CRPD is dan ook die obstakels weg te werken.

“Paradigmashift”

 Daarmee is er sprake van een echte “paradigmaverschuiving”: we moeten weg van het “defect-denken”, waarbij een handicap vanuit medisch model bekeken wordt en men een oplossing probeert te vinden door de beperking te “herstellen”, en overgaan naar een sociaal model, waarbij de handicap beschouwd wordt als de negatieve interactie tussen maatschappelijke drempels en mensen met verschillende functionele mogelijkheden of beperkingen. Niet de handicap ligt aan de oorzaak van problemen, wel de onaangepastheid van de maatschappij aan die handicap. Het CRPD wil die onaangepastheid, die obstakels zo veel mogelijk wegwerken.

Het CRPD hanteert zeer uitdrukkelijk geen definitie van handicap. Personen met een handicap omvatten personen met langdurige fysieke, mentale, verstandelijke of zintuiglijke beperkingen die hen in wisselwerking met diverse drempels kunnen beletten volledig, daadwerkelijk en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving. Door het verdrag te ratificeren, verbinden de staten zich ertoe de bestaande belemmeringen uit de weg te ruimen en nieuwe te voorkomen.

Rol van het maatschappelijk middenveld

 Bijzonder is de zeer participatieve methode van de verdragsonderhandelingen die bij de totstandkoming van het CRPD werd gehanteerd. Het principe “Nothing about us without us” loopt als een rode draad doorheen de totstandkoming én de uitvoering van het CRPD.

Er zijn verschillende artikelen gewijd aan de rol van het maatschappelijk middenveld.

Zo hanteert artikel 3.c het principe dat mensen met een handicap volledig en daadwerkelijk moeten participeren in en opgenomen moeten worden in de samenleving. Dit principe kan beschouwd worden als het waardesysteem voor het CRPD, of een lens waardoor alle rechten en plichten van het CRPD geïnterpreteerd en geïmplementeerd moeten worden.

Artikel 4.3 bevat de algemene verplichting voor de staten om nauw overleg te plegen met personen met een handicap (via hun representatieve organisaties) en hen actief te betrekken bij de hele beleidscyclus.

Artikel 33.3 bepaalt dat het maatschappelijk middenveld “betrokken en volledig moet deelnemen aan het proces van toezicht”, waarbij de keuze voor het woord “moet” geen twijfel laat bestaan ​​over de mate van verplichting. De staten moeten zorgen voor volledige participatie, een veel sterkere verplichting dan alleen raadpleging.

Artikel 29 tot slot handelt over de betrokkenheid van mensen met een handicap in de samenleving om “effectief en volledig te kunnen deelnemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, zonder discriminatie en op voet van gelijkheid met anderen” en moedigt hun participatie in publieke aangelegenheden aan.

Nationale implementatie en toezicht

 Een andere nieuwigheid van het CRPD is dat er voor de eerste maal in een mensenrechtenverdrag een bepaling ingevoerd wordt die in structuren voorziet die ervoor moeten zorgen dat de verschillende bepalingen en verplichtingen van het CPRD daadwerkelijk worden uitgevoerd. Heel vaak bestaat er immers een kloof tussen de internationale normen inzake mensenrechten die op papier bestaan​​ en die de staten beloven te respecteren, te beschermen en te voldoen, en de gevolgen van deze rechten op het leven van mensen op het nationale niveau. Dit wordt ook wel “implementatie kloof” genoemd.

Algemeen spelen daarbij verschillende factoren een rol. Zo hebben de personen op wie de internationale verdragen betrekken hebben, hun overheden en hun regeringen vaak maar een lage kennis van de internationale normen inzake mensenrechten. Meestal worden beleidsmaatregelen en programma’s ontwikkeld en uitgevoerd door individuele ministeries en departementen, zonder coördinatie en communicatie tussen de verschillende overheidsinstanties. Tot slot wordt het maatschappelijk middenveld weinig betrokken bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid en programma’s.

Specifiek t.a.v. mensen met een handicap zijn er nog bijkomende factoren die hen beletten om hun mensenrechten te realiseren. Zo was er, althans vóór het CRPD, een gebrek aan erkenning op internationaal niveau van de handicap als een zaak van mensenrechten. Verder is er vaak maar een laag niveau van kennis over handicaps, mensen met een handicap en de rechten van personen met een handicap, binnen alle niveaus van de samenleving (gezinnen, dienstverleners, overheden, nationale mensenrechteninstellingen en mensenrechtenorganisaties, …). En tot slot ontbreekt een mainstreaming politiek en een beleid dat rekening houdt met de behoeften en de rechten van mensen met een handicap.

Al deze elementen zorgen ervoor dat mensenrechtenverdragen moeilijk uitgevoerd kunnen worden. Artikel 33 van het CRPD poogt deze hindernissen weg te werken, omdat het voorziet in mechanismen om de uitvoering en monitoring van het CRPD te verzekeren.

Artikel 33.1 CRPD moedigt de staten aan een “holistisch” beleid inzake handicap te voeren, in plaats van een beleid binnen aparte ministeries of
diensten. Het verplicht hen ten minste één centraal punt in de regering in te stellen voor vraagstukken betreffende de implementatie van het CRPD en om een effectieve coördinatie tussen de verschillende sectoren en bestuursniveaus te verzekeren. Het verplicht de verdragsluitende staten om de nodige aandacht te geven aan de oprichting of aanwijzing van een coördinatiemechanisme, dat moet instaan voor de coördinatie tussen de verschillende overheidsinstanties.

Artikel 33.2 CRPD verplicht de staten om een kader op te richten of aan te wijzen dat één of meer onafhankelijke mechanismen omvat om de rechten van personen met een handicap te bevorderen en te beschermen en toe te zien op de uitvoering van het CRPD. Het kader moet minstens een stevig, adequaat opgeleid orgaan zijn dat volledig onafhankelijk is van de overheid en voldoet aan de “Principes van Parijs”[1].

Artikel 33.3 CRPD bepaalt dat de staten moeten garanderen dat het  maatschappelijk middenveld, in het bijzonder personen met een handicap en hun representatieve organisaties, betrokken worden bij en volledig participeren in het toezicht op de implementatie van het CRPD. Participatie van het maatschappelijk middenveld is immers, zoals reeds gezegd, de rode draad doorheen het CRPD.

De uitvoering van het CRPD op Belgisch niveau

Ondertekening en ratificatie

Het CRPD werd voor ondertekening opengesteld op 30 maart 2007 en diezelfde dag tekenden 82 landen, waaronder België, het verdrag. Ook dat is een historisch feit want nooit eerder tekenden zoveel staten een verdrag op de openingsdag. Het CRPD trad in werking op 3 mei 2008 en werd door België geratificeerd op 2 juli 2009. Een relatief korte tijd, als men in aanmerking neemt dat dit moest gebeuren zowel door de parlementen van de deelstaten als door het federale parlement. Het wijst op het belang dat België aan de rechten van personen met een handicap hecht.

Focal points en coördinatiemechanisme

 De FOD Sociale Zekerheid werd als focal point voor het federale niveau aangeduid en als interfederaal (in relatie met de gemeenschappen en gewesten) coördinatiemechanisme. In deze hoedanigheden coördineert de FOD Sociale Zekerheid de implementatie van het CRPD zowel op federaal vlak (via een netwerk van contactpersonen bij de federale administraties) als op interfederaal vlak (via het netwerk van de focal points aangeduid in de gemeenschappen en gewesten), is het verantwoordelijk voor de eindredactie van de verslagen die overeenkomstig artikel 35 CRPD neergelegd moeten worden en is het de Belgische contactinstelling voor alle vragen die betrekking hebben op het CRPD.

Het onafhankelijk mechanisme

 Op 12 juli 2011 hebben de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding aangeduid als onafhankelijke instantie (thans Interfederaal Gelijkekansen Centrum). In deze hoedanigheid heeft het IGC volgende opdrachten:

• Bevorderen: personen met een handicap, de betrokken organisaties en verenigingen en het grote publiek informatie verstrekken over en bewust maken van het bestaan van het CRPD, van het opzet ervan en van de rechten die het garandeert.
• Beschermen: volledig onafhankelijk juridisch advies verstrekken en mensen begeleiden die van oordeel zijn dat hun rechten werden geschonden.
• Opvolgen: nagaan of de wetgeving, het gevoerde beleid en de nationale praktijken stroken met het CRPD en of de maatregelen die de overheid neemt wel degelijk een optimale toepassing van het CRPD op nationaal vlak garanderen.

 Het maatschappelijk middenveld

Het maatschappelijk middenveld wordt in hoofdzaak betrokken via de adviesorganen die er in de verschillende beleidsniveaus bestaan. Op federaal vlak spelen vooral de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) en het Belgian Disability Forum (BDF) een belangrijke rol.

De rapportage

Zoals bij andere mensenrechtenverdragen, hebben de verdragsluitende partijen ook t.a.v. het CRPD een rapportageverplichting. Zo moet binnen twee jaar na de ratificatie een uitgebreid rapport ingediend worden bij het Comité  voor de Rechten van Personen met een Handicap[2] over de maatregelen die genomen werden om de verplichtingen van het CRPD na te komen en over de vooruitgang die werd geboekt.  Daarna wordt, ten minste eenmaal per vier jaar, een vervolgrapport uitgebracht. Dit rapport moet dan vooral ingaan op de opvolging van de aanbevelingen van het Comité en op belangrijke evoluties die zich voorgedaan hebben sinds het voorgaande rapport.

Vermits België het CRPD geratificeerd heeft in augustus 2009, diende het eerste Belgische rapport neergelegd te worden ten laatste in juli 2011, wat ook gebeurde[3]. Dit rapport bevat, artikel per artikel, een overzicht van de maatregelen die België genomen heeft om de bepalingen van het CRPD uit te voeren. Geen eenvoudige zaak, gelet op de complexe staatsstructuur van België, waardoor nu eens enkel de federale staat, dan weer enkel de gemeenschappen of gewesten, of nog zowel de federale overheid als de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn voor een bepaalde materie. Voeg daar nog aan toe dat het rapport maximaal 60 bladzijden mag bevatten en men weet direct dat het opmaken van het rapport een delicate evenwichtsoefening was. Net ook om rekening te houden met de federale structuur van België en om alle overheden die bevoegd zijn inzake handicap te betrekken, werd een coördinatieproces ingevoerd voor de opmaak van het rapport. De werkgroep “Internationale relaties” van de IMC Welzijn, Sport en Gezin – deel personen met een handicap tekende dit proces uit, bepaalde artikel per artikel de verdeling van de bevoegdheden en maakte een werkkalender op om de termijnen te halen. Het proces werd gecoördineerd in nauwe samenwerking tussen het coördinatiemechanisme en de cel CoorMulti van de FOD Buitenlandse Zaken. Er werd ook een vergadering met het maatschappelijk middenveld georganiseerd, waarop verschillende verenigingen vertegenwoordigd waren.

Uit de eerste rapportage oefening kunnen een aantal lessen voor de toekomst getrokken worden. Zo is het van essentieel belang dat tijdig gestart kan worden met de opmaak van het verslag. Gelet op het grote belang dat het CRPD hecht aan de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, is het ook nodig om ervoor te zorgen dat zij van in het begin bij het proces betrokken worden en dat hen de mogelijkheden en instrumenten gegeven worden om deze consultatie ook daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Vermits het verslag een belangrijke graadmeter van de mate van implementatie van de bepalingen van het CRPD is, is het ook belangrijk om een ruime verspreiding ervan te verzekeren, en het ook in een brailleversie en een “easy to read” versie ter beschikking te stellen.

Zoals voor andere verdragen gebruikelijk is, werden er verschillende “schaduwrapporten of “alternatieve” rapporten ingediend, zowel vanuit het maatschappelijk middenveld (vanwege GRIP en BDF) als vanwege het onafhankelijk mechanisme.

Het belang van die alternatieve rapporten valt niet te onderschatten. Op Belgisch vlak verlenen zij een kritische kijk op de wijze waarop de verschillende artikelen van het CRPD toegepast worden. Zij geven aan hoe de verschillende principes toegepast zouden moeten worden, terwijl het officiële Belgische rapport eerder een “as is” situatie weergeeft. Voor het VN-Comité vormen zij dan ook een belangrijke graadmeter voor de mate van implementatie en zijn zij een belangrijke bron van informatie.

Het onderzoek van het Belgische rapport

 De behandeling van het Belgische verslag door het VN Comité startte slechts in 2014, ruim twee jaar na de indiening ervan. Een spijtige zaak want op deze manier verliest men de dynamiek die bij de redactie van het rapport op gang gebracht was. Heel wat informatie is dan ook niet meer actueel en het brengt de timing voor de volgende rapportage in het gedrang, zeker als men weet dat het volgende rapport moet ingaan op de aanbevelingen die door het VN-Comité gemaakt werden. Zo zou België zijn volgende rapport reeds in juli 2015 moeten indienen – minder dan een jaar na de mededeling van de opmerkingen van het Comité. Zoals ook bij andere staten het geval is, heeft het Comité daarom in zijn slotopmerkingen gevraagd het tweede en derde Belgische rapport samen in te dienen, ten laatste op 2 augustus 2019.

List of Issues

 Zoals gebruikelijk is, heeft het VN-Comité een “List of Issues” opgemaakt, een lijst van vragen die de leden zich stellen aan de hand van een eerste lezing van het verslag.

Ook voor de antwoorden op deze vragen trad de FOD Sociale Zekerheid, in samenwerking met de FOD Buitenlandse Zaken, als coördinator op. Want opnieuw moesten er verschillende overheden en administraties geraadpleegd worden. Vermits verschillende vragen hun oorsprong vonden in de kritische bemerkingen uit de alternatieve verslagen van het maatschappelijk middenveld en het onafhankelijk mechanisme (een delegatie van het maatschappelijk middenveld en van het Interfederaal Gelijkekansen Centrum werd trouwens ontvangen en gehoord door de leden van het Comité, voorafgaand aan de opmaak van de vragenlijst) was een grondige lezing van die opmerkingen vaak een welkome hulp om de vragen van het Comité beter te plaatsen, zodat er het gepaste antwoord op gegeven kon worden.

Heel wat vragen waren ook niet nieuw en werden reeds gesteld naar aanleiding van onderzoeken van andere Belgische verslagen in het kader van andere mensenrechtenverdragen, zoals bijv. het verdrag tegen foltering, het verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, … Ook de antwoorden daarop waren een nuttige bron van informatie.

De eigenlijke bespreking van het verslag – de zgn. “constructieve dialoog” – vond plaats op 18 en 19 september 2014. Het VN-Comité was dankbaar voor het hoge niveau van de Belgische delegatie, die vrij omvangrijk was. De verschillende focal points en het coördinatiemechanisme namen eraan deel, evenals experten in de verschillende beleidsdomeinen uit het CRPD, zoals onderwijs, opvang, justitie, … Ook een vertegenwoordiger van de Europese Commissie maakte deel uit van de Belgische delegatie, vooral als waarnemer maar ook om informatie te verstrekken bij eventuele vragen van het comité over Europese regelgeving of beleid.

Het maatschappelijk middenveld en het onafhankelijk mechanisme maakten geen deel uit van de delegatie maar zij waren vanzelfsprekend wel aanwezig (zij hadden voorafgaandelijk aan de zitting opnieuw een onderhoud met de leden van het comité) en hun deelname werd gedeeltelijk gefaciliteerd en gefinancierd door de Belgische overheden.

De constructieve dialoog verliep over twee halve dagen. Na de inleiding door de voorzitter van het comité en de inleidende verklaringen van België was het de beurt aan de rapporteur. Vervolgens werden, telkens per reeks van tien artikelen, vragen gesteld over de implementatie van de betrokken bepalingen, waarop de Belgische delegatie dan antwoorden verstrekte.  Hoewel een aantal vragen verwezen naar de “List of Issues”, waren er ook heel wat nieuwe vragen en opmerkingen – sommige ook geïnspireerd door recente persartikels. Onnodig te vermelden dat het in het korte tijdsbestek quasi onmogelijk was om in detail op de vele vragen te antwoorden. De leden van het Comité gaven blijk van een grote bekommernis en betrokkenheid, en van een grote expertise. Gelukkig kon ook de Belgische delegatie op heel wat expertise en know how rekenen.

De slotopmerkingen en aanbevelingen van het VN-Comité

 Hoewel het Comité een aantal positieve aspecten vaststelt (zoals het feit dat er in 2013 en 2014 belangrijke wetgevingen goedgekeurd werden die het leven van mensen met een handicap verbeteren en dat er op federaal niveau een netwerk van “aanspreekpunten” werd opgericht dat moet toezien op de naleving van het principe van “handistreaming”, uit het Comité toch ook verschillende bezorgdheden en geeft het een aantal aanbevelingen. De meeste daarvan kwamen reeds aan bod in de “List of Issues” en vindt men ook terug in de slotopmerkingen voor andere staten.

Hieronder volgt een korte bloemlezing van een aantal bekommernissen en aanbevelingen.

Opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van genomen beleidsmaatregelen

Het Comité is duidelijk bezorgd over het feit dat de “paradigmashift” nog niet voldoende doorgedrongen zou zijn in de verschillende Belgische overheden, en dat verschillende beleidsmaatregelen nog te veel zouden vertrekken vanuit het medische model. Het Comité beveelt dan ook aan om een strategie uit te werken voor de bewustmaking rond de inhoud van het CRPD en om toegankelijke informatie- en bewustmakingscampagne te organiseren over de rechten van mensen met een handicap, om aldus ook een positief beeld uit te dragen van mensen met een handicap en hun bijdrage tot de samenleving. Daarvoor wordt ook specifieke aandacht van de geschreven en audiovisuele media gevraagd.

Zowel in de “List of Issues” als in de dialoog ging vrij veel aandacht naar het nieuwe beschermingsstatuut van mensen met een handicap en naar de problematiek van de internering. Het valt dan ook niet te verwonderen dat deze bekommernis terug te vinden is in de opmerkingen en aanbevelingen van het comité. Rond de problematiek van de internering heeft België trouwens al verschillende aanbevelingen gekregen in het kader van de rapportering over andere verdragen.

Zeer kritisch staat het comité t.a.v. de organisatie van zorg, onderwijs en tewerkstelling van personen met een handicap. Met name oordeelt het Comité dat kinderen nog al te veel in het buitengewoon onderwijs school lopen en dat het inclusief onderwijs niet voldoende wordt gewaarborgd. Het Comité pleit er ook voor werk te maken van een de-institutionaliseringsbeleid en ervoor te zorgen dat mensen met een handicap zo zelfstandig mogelijk kunnen leven. Ook op vlak van tewerkstelling stelt het comité met bezorgdheid vast dat personen met een handicap nog al te weinig terecht komen op de reguliere arbeidsmarkt.

Het lijkt erop dat België hier lijdt onder de “wet van de remmende voorsprong”. Historisch heeft België inderdaad sterk ingezet op een goed uitgebouwde zorg en opvang van kinderen en volwassenen met een handicap, in aparte circuits. Heden ten dage vertrekken de gemeenschappen en gewesten in de verschillende beleidsdomeinen echter meer en meer van de basisgedachte van het CRPD en zetten zij sterk in op inclusief onderwijs, recht op zelfstandig leven en tewerkstelling in het reguliere circuit. Er is nog een lange weg af te leggen maar het valt te betreuren dat het comité vooral focust op de bestaande situaties en weinig oog heeft voor de nieuwe evoluties en trends.

Een ander punt van kritiek betreft het gebrek aan statistieken en gegevens, een opmerking die het comité al ten aanzien van vele staten gemaakt heeft. Geen wonder ook, want “Weten is meten”, toch? Dit is echter geen sinecure en vereist samenwerking over de verschillende beleidsniveaus heen. Ook op Europees vlak is men zich van de noodzaak aan betrouwbare gegevens bewust, en werkt men aan indicatoren en statistieken.

Opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van het onafhankelijk mechanisme

 Zoals reeds in het kader van andere verdragen aangehaald werd, uit ook hier het comité zijn bezorgdheid over het feit dat het Centrum nog niet over de onafhankelijkheid lijkt te beschikken zoals deze vereist is in het kader van de zgn. “Principes van Parijs” (principes betreffende het statuut en de werking van nationale mensenrechteninstituten).

Opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld

 Vanzelfsprekend hecht het Comité veel belang aan de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld. Hoewel ook in de Duitstalige en Franstalige Gemeenschap en bij de Vlaamse overheid mensen met een handicap en hun verenigingen inspraak hebben in het beleid, kennen zij nog geen echte adviesraad, wat betreurd wordt door het comité.

Het Comité merkt ook op dat in de besluitvormingsprocessen weinig aandacht besteed wordt aan de participatie van mensen met een handicap, in het bijzonder van personen met een intellectuele handicap.

Wat brengt de toekomst?

 Reeds in het begin van dit artikel werd gewezen op het belang dat België hecht aan de rechten van personen met een handicap. De principes zijn gekend, aan de uitvoering ervan moet nog gewerkt worden. Net daarom zijn de rapporten van de staten en de onderzoeken en aanbevelingen van het comité zo belangrijk. Het zou fout zijn ze af te doen als kritieken op het gevoerde beleid. Veel doeltreffender is het om ze te aanzien als stimulansen om te komen tot een betere inclusie van personen met een handicap. En dat is iets waar we allemaal samen aan moeten werken.

 

 

[1] Leidraad van de VN voor nationale mensenrechteninstellingen.

[2] Dit comité is een groep internationale experts, gekozen wegens hun handicapkennis, die de rapporten van de landen over de uitvoering van het verdrag onderzoeken. Het comité formuleert indien nodig aanbevelingen aan de verdragsluitende staten.

[3] Het verslag werd in het Frans opgesteld en is te raadplegen, in het Frans en het Nederlands, op de website van de FOD Sociale Zekerheid:

N: http://socialsecurity.fgov.be/docs/nl/publicaties/uncrpd/uncrpd-rapport-be-nl.PDF

F: http://socialsecurity.fgov.be/docs/fr/publicaties/uncrpd/uncrpd-rapport-be-fr.PDF