Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap - Toepassing binnen de Europese Unie

Het Verdrag en de Europese Unie

Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en de lidstaten van de Europese Unie

Alle lidstaten van de Europese Unie hebben het “Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap” van de Verenigde Naties (CRPD) ondertekend, de meeste zelfs op 30 maart 2007, de dag waarop het CRPD  voor ondertekening werd opengesteld. Op 3 lidstaten na hebben ze inmiddels ook allemaal het Verdrag geratificeerd. Enkel Finland, Ierland en Nederland ontbreken nog – vertrekkende vanuit de filosofie dat ze eerst hun nationale wetgeving in overeenstemming willen brengen met de bepalingen van het CRPD alvorens het te ratificeren.

Van de 25 lidstaten die het CRPD hebben geratificeerd, hebben er 24 een eerste rapport ingediend (alleen Roemenië nog niet); 9 daarvan werden reeds door het Comité van de Verenigde Naties [1] onderzocht (België, Denemarken, Duitsland, Hongarije, Kroatië, Oostenrijk, Spanje, Tsjechië, Zweden).

Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en de Europese Unie

Op 23 december 2010, ten tijde van het Belgische Voorzitterschap van de Europese Unie, heeft de Europese Unie zelf het CRPD geratificeerd. Daarmee werd de EU de 97ste partij bij het CRPD. Deze ratificatie kan beschouwd worden als een mijlpaal in de geschiedenis van de mensenrechten, vermits het de allereerste keer is dat de EU partij wordt bij een internationaal mensenrechtenverdrag – én het de eerste internationale organisatie is die een mensenrechtenverdrag van de Verenigde Naties ratificeert. Geen wonder dan ook dat het VN Comité, naar aanleiding van het onderzoek van het eerste rapport van de EU, de Europese Unie hier uitgebreid voor gefeliciteerd heeft – en een oproep gedaan heeft dat andere regionale organisaties zouden volgen.

Voorafgaand aan de ratificatie van het CRPD door de Europese Unie werd een gedragscode afgesloten tussen de Raad, de Lidstaten en de Commissie, om een aantal afspraken vast te leggen rond de samenwerking in het kader van de uitvoering van het CRPD. [2]

De uitvoering van artikel 33 CRPD in de Europese Unie

Focal point en coördinatiemechanisme

Artikel 33.1 CRPD verplicht de Verdragsluitende staten om ten minste één centraal punt in te stellen voor vraagstukken betreffende de implementatie van het CRPD en om een effectieve coördinatie tussen de verschillende sectoren en bestuursniveaus te verzekeren. De Europese Commissie werd door de Raad aangesteld om deze functie van “Focal Point” uit te voeren. In die hoedanigheid moet de Commissie de coördinatie verzekeren tussen haar eigen diensten, tussen de andere instellingen en organen van de Europese Unie en tussen de EU en de lidstaten. De “formele” coördinatie met de lidstaten gebeurt in de zogenaamde “Human rights working group (COHOM)” van de Raad.

Het onafhankelijk mechanisme

Voor de uitvoering van de taken vervat in artikel 33.2 CRPD, dat de Verdragsluitende staten verplicht om een kader op te richten of aan te wijzen dat één of meer onafhankelijke mechanismen omvat om de rechten van personen met een handicap te bevorderen en te beschermen en toe te zien op de uitvoering van het CRPD, werd een “Framework” [3] aangeduid, dat uit 5 componenten bestaat:

• Het Europees Parlement (European Parliament  – Petitions Committee PETI)
• De Europese Ombudsman (European Ombudsman – EO)
• Het Europese Agentschap voor Fundamentele rechten (EU Agency for Fundamental Rights – FRA)
• Het Europees Forum voor Personen met een handicap (European Disability Forum – EDF)
• De Commissie zelf

Vanuit het VN Comité kwamen er heel wat opmerkingen over deze samenstelling, met name omdat dit kader niet volledig in overeenstemming is met de “Principes van Parijs” [4], net omdat de Europese Commissie zelf zowel focal point voor het CRPD is als deel uitmaakt van het onafhankelijk mechanisme.

Het maatschappelijk middenveld

Het maatschappelijk middenveld, en in het bijzonder mensen met een handicap en de verenigingen die hen vertegenwoordigen, krijgt een belangrijke rol toebedeeld in het CRPD, zowel bij de totstandkoming ervan als bij de implementatie. Zo verplicht artikel 33.3 CRPD de verdragsluitende staten om het  maatschappelijk middenveld te betrekken bij en volledig te laten participeren in het toezicht op de implementatie van het CRPD.

Op Europees niveau gebeurt dit via verschillende kanalen en instrumenten, zoals via communicatie, consultatie van documenten of deelname aan expertengroepen. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en in het bijzonder van Europese organisaties, zijn lid van de zogenaamde “Disability High Level Group – DHLG” , waar ze hun bekommernissen kunnen uiten, kunnen bijdragen aan discussies en meewerken aan beleidsdocumenten. Daarnaast is het European Disability Forum [5] één van de 5 leden van het Europese onafhankelijk mechanisme.

De rapportage

Als Verdragsluitende partij moest ook de Europese Unie binnen 2 jaar na de ratificatie, een rapport opmaken over de maatregelen die genomen werden om de verplichtingen van het CRPD na te komen. Dit rapport werd opgesteld door de Europese Commissie, na consultatie onder meer van de lidstaten, de verschillende Europese instellingen, de leden van het onafhankelijk mechanisme en het maatschappelijk middenveld. Het rapport werd bij het Comité neergelegd op 5 juni 2014 [6] en de constructieve dialoog vond vrij snel daaropvolgend plaats, in augustus 2015, tijdens de 14de sessie van het Comité.

Zoals voor de “gewone” statelijke rapporten het geval is, werden verschillende alternatieve – of schaduwrapporten ingediend door het maatschappelijk middenveld, maar dan door Europese of overkoepelende organisaties. [7]

List of Issues

Ook voor het Europese rapport heeft het VN Comité een “List of Issues” opgesteld: een lijst van vragen die de leden zich stellen aan de hand van een eerste lezing van het verslag, [8] waarbij gebruik gemaakt werd van de opmerkingen en aanbevelingen uit de verschillende alternatieve – en schaduwrapporten.

De constructieve dialoog tussen de EU en het VN Comité

De constructieve dialoog tussen de leden van het Comité en de EU vond plaats op iets meer dan een jaar na de neerlegging van het rapport, wat zeer snel is (bij de meeste rapporten van de Europese Lidstaten was er een tijdsverloop van 3 à 4 jaar) en aldus wijst op het belang dat het Comité hecht aan de ratificatie van het CRPD door de EU.

De officiële delegatie bestond enkel uit leden van de Europese Commissie en van de vertegenwoordiging van de EU bij de  VN. Ook verschillende vertegenwoordigers van de lidstaten van de EU maakten, als waarnemer, deel uit van de delegatie. Het maatschappelijk middenveld en vertegenwoordigers van het onafhankelijk mechanisme waren vanzelfsprekend ook aanwezig, maar zij maakten geen deel uit van de officiële delegatie.

De constructieve dialoog verliep over twee halve dagen (27 en 28 augustus 2015). Na een korte inleiding door mevrouw Maria Soledad Cisternas Reyes, voorzitster van het comité, werd een inleidende verklaring voor de EU afgelegd, enerzijds namens het focal point (door de directeur-generaal van DG Employment, Social Affairs and Inclusion van de Europese Commissie) en anderzijds namens het  onafhankelijk mechanisme (door iemand van het Fundamental Rights Agency (FRA) en door de Europese Ombudsman).

Tijdens deze inleiding werd verwezen naar het belang dat de EU hecht aan handicapbeleid, wat onder meer tot uiting komt doordat de meeste lidstaten in hun rapport in het kader van het Europees semester rapporteren over handicap en dat aandacht voor handicap als één van de criteria geldt om in aanmerking te komen voor Europese fondsen. Verder werd ook verwezen naar een recent project, met name de “European Disability Card”, een project waarbij mensen met een handicap die zich binnen Europa verplaatsen, kunnen aantonen dat ze een handicap hebben en aldus aanspraak kunnen maken op dezelfde dienstverlening als ingezeten van de betrokken lidstaat.

Na deze inleiding kwamen de heren Buntan en Tatic aan het woord, leden van het Comité die als rapporteur waren aangesteld. Vervolgens werden vragen gesteld over de implementatie van het CRPD, telkens per reeks van tien artikelen. Het is vanzelfsprekend onmogelijk om in zo’n kort tijdsbestek in detail op de vele vragen te antwoorden en gelukkig bestaat de mogelijkheid achteraf bijkomende informatie te bezorgen, want de leden van het Comité zijn duidelijk gesteld op concrete antwoorden op hun vragen.

Opnieuw gaven de leden van het Comité blijk van een grote bekommernis en betrokkenheid, en van een grote expertise, zowel op vlak van handicap als met betrekking tot het beleid en de structuren binnen de EU. Zij spraken hun bezorgdheid uit over de gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen in de Europese Unie, die een sterke invloed hebben op personen met een handicap, bijvoorbeeld met betrekking tot de arbeidsmarkt, sociale uitkeringen en de sociale diensten en ondersteuning. Verschillende leden wezen op het grote belang van de ratificatie van het CRPD door een regionale instelling en op het imago dat Europa bij vele landen heeft – wat bij enkele leden van het Comité ook schroom opriep om het woord te nemen en kritische vragen te stellen. Tegelijk werd opgeroepen om ook het Optioneel Protocol te ratificeren en om de lidstaten die het CRPD nog niet geratificeerd hebben, aan te sporen dit snel te doen.

De slotopmerkingen en aanbevelingen van het VN-Comité

Zowel de vragen als de slotopmerkingen en aanbevelingen van het Comité vallen uiteen in 2 delen:

• Enerzijds de werkzaamheden van de EU als Unie met betrekking tot handicap;
• Anderzijds de toepassing van het CRPD in de Europese instellingen.

Hieronder volgt een bloemlezing van enkele opmerkingen en aanbevelingen.

Mainstreaming van handicap – Non discriminatie

Om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het CRPD – en de aanbevelingen van het Comité – daadwerkelijk ingang vinden binnen de Europese Unie, vragen de leden dat de Europese wetgeving en het Europese beleid gescreend zouden worden op hun overeenstemming met het CRPD en dat er in dat licht ook een mid-term review van de Europese Handicap Strategie 2010 – 2020 [9] zou gebeuren.

Verder zou er in de zogenaamde “Impact assessment guidelines” van de Europese Commissie [10] meer aandacht besteed moeten worden aan overeenstemming met het CRPD en moet ook de aanwending van Europese fondsen beter gemonitord worden. De leden van het Comité tonen daar met name een grote bekommernis dat de gelden die door deze fondsen ter beschikking gesteld worden van de lidstaten, wel aangewend worden voor projecten die in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van het CRPD – en bijvoorbeeld niet voor projecten die geen of te weinig aandacht besteden aan onafhankelijk leven. Zij vragen uitdrukkelijk dat gelden voor projecten die in strijd zijn met de bepalingen van het CRPD (en bijvoorbeeld opvang van personen met een handicap in instellingen promoten) teruggevorderd zouden worden en dat het maatschappelijk middenveld hier nauwer bij betrokken zou worden.

De leden van het Comité betreuren dat het ontwerp van richtlijn betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, [11] wat een belangrijke hefboom zou zijn,  geblokkeerd is en vragen om een snelle aanname ervan.

Toegankelijkheid

Toegankelijkheid wordt door verschillende leden van het Comité beschouwd als een conditio sine qua non voor daadwerkelijke participatie van mensen met een handicap aan het maatschappelijk leven en er werd dan ook veel aandacht aan besteed. Zo werd aangedrongen op een snelle goedkeuring van het ontwerp van de Commissie tot invoering van een Europese “Accessibility Act” [12] en vraagt het Comité dat de informatie en communicatie van de EU beschikbaar zou zijn in toegankelijke formaten en technologieën, zoals gebarentaal. Ook het Europese alarmnummer 112 moet volledig toegankelijk worden voor alle types van handicap en in alle aspecten van rampenbestrijding (noodplannen, beleid, …) moet aandacht besteed worden aan de situatie van personen met een handicap.

Specifiek wat de Europese instellingen en de Europese scholen betreft, wordt gewezen op de noodzaak van redelijke aanpassingen en de erkenning van gebarentaal.

EU als donor

De leden van het Comité betonen veel lof voor het feit dat de EU een belangrijk donorland is maar vragen om deze steun handicapinclusief te maken en daaraan ook aandacht te besteden in het kader van de vluchtelingencrisis.

Rechtsbekwaamheid en toegang tot het recht

Hoewel de bevoegdheden van de Europese Commissie op deze domeinen beperkt zijn, vragen de leden van het Comité zeer uitdrukkelijk om de nodige aandacht te besteden aan deze thema’s en om de lidstaten te ondersteunen om ervoor te zorgen dat mensen met een handicap hun handelingsbekwaamheid niet op grond van hun handicap kunnen verliezen. Ook hun toegang tot de rechter moet gegarandeerd worden.

What next?

De Europese Commissie heeft alvast aangegeven dat ze gevolg zal geven aan de aanbevelingen van het Comité. Dat Comité heeft gevraagd om binnen het jaar te rapporteren over drie door het Comité als prioritair beschouwde aanbevelingen:

• Maken van een update van de “Declaration of Competence” (cf. § 17 van de Concluding Observations);
• Spoedig aannemen van de “European Accessibility Act” (§ 29);
• Ontkoppeling van de rol van de Commissie, door zich terug te trekken uit het onafhankelijk mechanisme (§ 77).

Zoals ook bij andere Verdragsluitende staten het geval is, heeft het Comité in zijn slotopmerkingen gevraagd het tweede en derde rapport samen in te dienen, ten laatste op 23 januari 2019.

__________________________________

Noten

[1] Een comité van internationale experten, gekozen wegens hun handicapkennis, die de rapporten van de landen over de uitvoering van het CRPD onderzoeken. Het comité formuleert indien nodig aanbevelingen aan de Verdragsluitende staten. Zie: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx

[2] Gedragscode tussen de Raad, de lidstaten en de Commissie tot vaststelling van interne regelingen voor de uitvoering door en de vertegenwoordiging van de Europese Unie met betrekking tot het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap – http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2010:340:FULL&from=EN

[3] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1189&langId=en

[4] Leidraad van de VN voor nationale mensenrechteninstellingen – zie: http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/StatusOfNationalInstitutions.aspx.

[5] http://www.edf-feph.org/

[6] http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/232/64/PDF/G1423264.pdf?OpenElement

[7] Zie hiervoor: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=995&Lang=en

[8] http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/098/84/PDF/G1509884.pdf?OpenElement

[9] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:em0047

[10]Richtlijnen van de Europese Commissie om onder meer economische en sociale impact van nieuwe wetgeving te meten.

[11] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:52008PC0426

[12] Wetgevend initiatief van de Europese Commissie om een horizontale richtlijn m.b.t. toegankelijkheid in te voeren.