Rechten van personen met een handicap: De rol van de Commissie Verzoekschriften

Inleiding

Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VRPH) en het Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap werd op 13 december 2006, in de schoot van de Verenigde Naties (VN) aangenomen in New York. België keurde dit verdrag op 13 mei 2009 goed en het werd vervolgens gepubliceerd. [1] Het VRPH omschrijft de rechten waarop personen met een handicap, onder meer in de verschillende EU-lidstaten, een beroep kunnen doen en vertrekt hierbij vanuit een sociaal model. [2] In dat model staat de persoon centraal, niet zijn/haar handicap. Het is de maatschappij die zich dient aan te passen aan deze persoon en niet andersom.

Naast de verschillende Europese lidstaten is ook de Europese Unie verdragspartij. [3] Hoewel het in principe gaat om een bevoegdheid van de lidstaten en de Unie [4], spelen ook het Europees Parlement en haar parlementaire commissies een belangrijke rol bij de implementatie van het Verdrag en de daaronder horende rechten. Dat deze steeds belangrijker wordt, werd eveneens bevestigd door de aanbevelingen die de VN ten aanzien van de Europese Unie formuleerde in september 2015. [5] In oktober 2015 publiceerde de Commissie Verzoekschriften van het Europees Parlement (CVEP) een rapport waarbij aandacht wordt besteed aan de specifieke rol die deze commissie kan spelen in verband met de rechten van personen met een handicap. We onderzoeken dan ook in welke mate de CVEP contribueert tot de implementatie van het VRPH en welke verbeteringen eventueel mogelijk zijn.

Het VRPH en de EU

De mensenrechten vormen een inherent onderdeel van de Europese constellatie. Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) stelt dat de rechten van bepaalde minderheden, waaronder personen met een handicap, deel uitmaken van de gemeenschappelijke waarden van de Unie. Deze worden eveneens vermeld in artikel 3 VRPH. Dat deze rechten prioritair zijn voor de Europese Unie, blijkt eveneens uit de handelingen van het Europees Parlement en de Europese Commissie. [6] Zoals eerder in dit nummer aangehaald is VRPH het eerste mensenrechtenverdrag waarbij de Unie zelf aansloot als verdragspartij, wat opnieuw wijst op het belang dat hieraan wordt gehecht. [7] Het VRPH vereist onder meer dat er aanspreekpunten worden aangeduid, dat er een coördinatiemechanisme binnen de overheden wordt gecreëerd en dat het middenveld moet betrokken worden bij de analyse van de rechten van personen met een handicap. [8] De materies waarvoor de Unie exclusief bevoegd is, vallen onder de verantwoordelijkheid van de Unie. Dit houdt in dat de EU instaat voor de promotie, bescherming en monitoring van de rechten die beschermd worden door het VRPH. Ten dien einde werd binnen de Europese Unie zoals gezegd een kader ontworpen waarbinnen alle maatregelen en acties in verband met het VRPH worden besproken en geanalyseerd. Dit netwerk, gevormd op basis van verschillende interinstitutionele akkoorden, bestaat uit het Europees Parlement (waaronder de parlementaire commissies ressorteren), de Europese Commissie, de Europese Ombudsman, het Europees Agentschap voor Fundamentele Rechten (FRA) en het European Disability Forum (EDF). De instellingen werken, onder voorzitterschap van het EDF, een werkprogramma uit. Het aanspreekpunt binnen de Europese Unie werd aangeduid binnen de Europese Commissie, de zgn. Unit for the Rights of Persons with Disabilities. Wat de gedeelde of lidstatelijke bevoegdheden betreft, zullen samenwerkingsverbanden worden ontwikkeld tussen de Europese Unie enerzijds en de nationaal bevoegde organisaties anderzijds. [9] De overkoepelende coördinator is de COHOM of Human Rights Working Group of the Council of Ministers. [10]

De taak van de Europese Unie is bijgevolg drieledig. Vooreerst staat de Unie voor de promotie van mensenrechten in het algemeen, en de rechten van personen met een handicap in het bijzonder. Ten tweede moet de Unie ook de mensenrechten beschermen, waartoe een viervoudig mechanisme werd ontwikkeld. Het is in deze functie dat de CVEP en het Europees Parlement, via de procedure van de verzoekschriften, een belangrijke rol kunnen spelen. Daarnaast vervullen ook de Ombudsman, via de klachtenprocedure voor burgers, de Europese Commissie, die kan ingrijpen wanneer inbreuken op het Verdragsrecht worden begaan, en het EDF, dat zal optreden als vertegenwoordiger van personen met een handicap, een essentiële rol. Tot slot zal de Unie ook moeten rapporteren aan het VN-Comité voor rechten van personen met een handicap. [11] Het is evident dat de burgers zich voor nationale problemen dienen te richten tot de nationale overheden. [12]

Het Europees Parlement en haar parlementaire commissies, waarop de focus in deze bijdrage ligt, kunnen in de eerste plaats een rol uitoefenen in de bescherming van de rechten van personen met een handicap via de verzoekschriftenprocedure, waarbij de CVEP de ingediende petities behandeld. Door het indienen van een verzoekschrift kunnen inbreuken op de fundamentele rechten in de lidstaten ter kennis van de Europese instellingen worden gebracht. [13] Het spreekt voor zich dat een verzoekschrift gevolgen met zich mee kan brengen wanneer blijkt dat de lidstaat of Europese Unie-instelling in kwestie ook een verdragsinbreuk beging. In dit laatste geval zal de Europese Commissie de nodige maatregelen nemen. Daarenboven werd ook een samenwerkingsverband ingesteld tussen de verschillende parlementaire commissies. [14] Leden van het Europees Parlement vormden samen eveneens een interpolitieke groep, waarbij aspecten binnen het VRPH worden besproken. [15]

Het rapport, aanbevelingen en de rol van de CVEP

In theorie kan elke burger van de Unie een verzoekschrift, waarvan de inhoud een duidelijke link met de Europese bevoegdheden vertoont, indienen bij de CVEP en dit via de voorzitter van het Europees Parlement. Het verzoekschrift kan in alle talen van de Unie, en mits toevoeging van een vertaling ook in andere talen, worden geformuleerd. [16] In 2014 werden in totaal 2.714 verzoekschriften ingediend. [17] De meeste verzoekschriften worden ingediend op individuele basis. [18] Derde personen kunnen via het online beschikbare register de reeds ingediende verzoekschriften ondersteunen.

De CVEP beschikt over een uitgebreid arsenaal aan mogelijkheden en bevoegdheden. [19] Zij kan bijvoorbeeld een plaatsbezoek organiseren (de zogenaamde fact-finding missions) [20] en eveneens een ontwerpresolutie overmaken aan het Europees Parlement. [21] De CVEP is geen gerechtelijke instantie en kan bijgevolg instellingen of lidstaten niet bestraffen, noch veroordelen. Een besluit van de CVEP kan niet afgedwongen worden. [22] De petities worden normaliter binnen een termijn van een jaar afgehandeld (afhankelijk van de moeilijkheidsgraad en de tussenkomst van andere instellingen), maar hiervoor zijn uiteraard voldoende middelen noodzakelijk. [23] De CVEP heeft gevraagd naar extra ondersteuning, zowel op juridisch als op administratief vlak. De CVEP kan echter wel een beroep doen op de diensten van de Europese Commissie. [24] De beoordeling van de CVEP wordt bekend gemaakt aan de indiener van het verzoekschrift en jaarlijks brengt de CVEP verslag uit aan het Europees Parlement.

Hoewel slechts een beperkt aantal (32) van de in totaal ingediende verzoekschriften in 2014 betrekking had op rechten van personen met een handicap (of het gebrek daaraan) [25], hechten zowel de VN als de CVEP bijzonder veel belang aan de procedure inzake petities. [26] De Unie blijft via de verzoekschriften immers op de hoogte wat betreft problemen of inbreuken op het VRPH en vaak hebben zelfs de het geringe aantal verzoekschriften een grote impact. Het Rapport van 2015 haalt aan dat de op het VRPH gebaseerde verzoekschriften hoofdzakelijk betrekking hebben op de sociale bescherming, de levensstandaard, huisvesting, werkgelegenheid, rechten van vrouwen en kinderen met een handicap, problemen betreffende toegankelijkheid of schending van het non-discriminatiebeginsel zoals vermeld in artikel 5 VRPH. [27] In enkele gevallen leidden de verzoekschriften tot massale ondersteuning, door zowel burgers als ngo’s, wat uitmondde in een grotere media-aandacht en bijgevolg acties van de Europese Commissie en het Europees Parlement. [28]

De CVEP speelt hierbij een belangrijke rol, in die zin dat de CVEP zorgt voor een publiek debat, waarbij verschillende belanghebbenden worden geraadpleegd en betrokken, wat uiteindelijk resulteert in een beleidswijziging. [29] De Europese Commissie erkende ook zelf de rol van de CVEP en stelde dat “The European Parliament’s Petitions Committee plays a broad protection role as regards compliance with the Convention by the EU institutions in their policy-making and legislative actions, including when the EU institutions act in their public administration functions (e.g. in staff cases). It hears petitions concerning EU legislation and policies and can table oral questions to the Council and the Commission for debate in the plenary, or issue reports and/or resolutions.”  [30] Daarenboven draagt de CVEP bij aan de bescherming tegen inbreuken op het VRPH, met name “The European Parliament’s Petitions Committee (PETI) also contributes to the protection against Member States breaches of the Convention when implementing EU law as it can hear all petitions from any EU citizen on matters that come within the Union’s field of activity and directly affect them (Art. 227 TFEU). The Committee is independent from the Member States and the Commission when carrying out this task.” [31]

De CVEP vroeg het Directoraat-Generaal Intern Beleid een rapport voor te bereiden over de mogelijke rol van de CVEP bij de implementatie van het VRPH en eventuele aanbevelingen ten aanzien van de Europese instellingen te formuleren. [32] Het Rapport moest eveneens nagaan in welke mate de verzoekschriften, die ingediend worden bij de CVEP, een impact hebben op de rechten van personen met een handicap en de bescherming die de Unie daaraan toekent. Bovendien omvatte het rapport ook een rechtsvergelijkende component, in die zin dat ook de ervaringen in de EU-lidstaten werden onderzocht. [33] De comparatieve studie liet toe om eventuele mogelijkheden tot optreden van de CVEP op nationaal niveau te onderzoeken. Het Rapport vermeldde zowel procedurele als inhoudelijke verbeterpunten.

Hoewel de CVEP verschillende petities behandelde waarbij een link met de rechten van personen met een handicap voorkwam, stelt het Rapport dat de parlementaire commissies, en dus ook de CVEP, nog meer zouden kunnen en moeten ondernemen om in overeenstemming met het VRPH op te treden. Vooreerst vereist het VRPH dat het coördinatiemechanisme onafhankelijk is. Er mag dus geen invloed zijn van overheidswege, de betrokken instellingen moeten over een uitgebreid mandaat beschikken en gefundeerd zijn op pluralisme. [34] Zoals eerder aangehaald doet de CVEP vaak een beroep op de diensten van de Europese Commissie, aangezien de eigen middelen niet steeds toereikend zijn. [35] Het Rapport vermeldt terecht dat dit een impact heeft op de onafhankelijkheid van de CVEP en bijgevolg op de toepassing van het VRPH. De CVEP volgt bijvoorbeeld dikwijls het advies dat door de Europese Commissie gegeven wordt, hoewel dit vaak eerder conservatief is. Het CVEP zou daarenboven proactiever moeten optreden, zeker gezien de verantwoordelijkheden die het uitoefent in het kader van de bescherming van de rechten van personen met een handicap. Zo suggereert het Rapport meer plaatsbezoeken of een verhoging in eigen initiatief onderzoeken naar inbreuken op het VRPH. [36] Het aanduiden van een lid van het CVEP als verantwoordelijke voor alle dossiers met betrekking tot het VRPH behoort eveneens tot de mogelijkheden. [37] Hoewel de CVEP in principe niet kan ingrijpen wanneer het gaat om nationale aangelegenheden, zou ook hier de parlementaire commissie, evenals het Europees Parlement, steviger kunnen tussenkomen door bijvoorbeeld nationale overheden aan te spreken. [38]  Door het organiseren van themazittingen in de CVEP en het Parlement kan het belang van het VRPH worden onderstreept. [39]

Verder haalt het Rapport ook aan dat er verschillende procedurele aspecten voor verbetering vatbaar zijn. De CVEP is niet steeds voldoende uitgerust qua personeel en middelen, zeker wanneer gekeken wordt naar de hoeveelheid ingediende verzoekschriften, het taalgebruik en de complexiteit van de materie. Onvoldoende middelen veroorzaken achterstanden in de behandeling van verzoekschriften. [40] Ook wordt dikwijls geen effectieve oplossing aangeboden aan de verzoekers, omdat de CVEP hier simpelweg niet de bevoegdheid toe heeft. Deze is vaak afhankelijk van de tussenkomst van andere instellingen, zoals de Europese Commissie, het Europees Parlement of het Hof van Justitie. Het Rapport wijst op de eerder door de CVEP voorgestelde oplossingen en stelt kortere deadlines voor behandelingen, een eenvoudigere en snellere doorstroming van informatie en een alarmprocedure voor langdurige openstaande verzoekschriften voor. [41] Ook kan de CVEP zich soepeler opstellen wat de materie van de verzoekschriften betreft. Zelfs wanneer deze buiten de bevoegdheden van de Europese Unie vallen, moet een debat, geïnitieerd door de CVEP, mogelijk zijn. [42]  De CVEP dient de betrokken belangenorganisaties en burgers op de hoogte te brengen van de beste manier om een verzoekschrift in te dienen en hoe dit desgevallend een debat kan genereren, of op welke manier nationale instellingen kunnen worden aangesproken. In het Rapport worden eveneens aanpassingen gesuggereerd aan het Reglement van het Europees Parlement. Zo zou het Reglement expliciet kunnen verwijzen naar het VRPH en de manier waarop verzoekschriften kunnen bijdragen aan de bescherming hiervan. Het toevoegen van een verzoekschrift via gebarentaal verzekert eveneens een betere toegankelijkheid van de procedure. [43] De CVEP, maar tevens alle andere Europese instellingen, moeten erover waken dat het middenveld en de vertegenwoordigende organisaties voldoende geraadpleegd worden bij de ontwikkeling van beleid rond personen met een handicap. [44] Een specifieke rapporteringsplicht ten aanzien van verzoekschriften die betrekking hebben op het VRPH zou mede de zichtbaarheid van deze problematiek vergroten. [45]

Conclusie

Het belang van het VRPH, zowel op internationaal als Europees niveau, is onbetwist. Gezien de aandacht die de Europese Unie zelf besteed aan het VRPH, lijkt het evident dat ook de Europese instellingen de bepalingen van het VRPH naleven en in de mate van het mogelijke beschermen en zelfs promoten. Binnen het door het VRPH vereiste netwerk spelen het Europees Parlement en de CVEP een belangrijke rol. De CVEP, maar ook de Europese Commissie en de VN, erkent deze en heeft bijgevolg een studie laten uitvoeren om na te gaan in welke mate haar rol kan versterkt of verbeterd worden. De VN zelf vaardigde eveneens een EU-rapport uit waarin verschillende verbeterpunten werden opgenomen, die eerder in dit nummer werden besproken.

Hoewel de CVEP reeds verschillende taken op zich neemt binnen het VRPH-mechanisme van de Europese Unie, is er zeker ruimte voor verbetering. Het Rapport stelt zowel een aantal inhoudelijke als procedurele aanpassingen voor. Het gaat hierbij om aanpassingen die zonder eventuele verdragswijzigingen kunnen gebeuren. De CVEP moet proactiever optreden en daarbij steeds de nadruk leggen op het VRPH. Zo wordt niet alleen aandacht besteed aan het VRPH in de dagelijkse werking, maar kan ook een mentaliteitswijziging bij de lidstaten, burgers en Europese instellingen worden gerealiseerd. Alleen door het opvolgen van deze aanbevelingen kan de CVEP een volwaardige beschermer van het VRPH worden en bijdragen aan een sterkere bescherming en ontplooiing van de rechten van personen met een handicap.

__________________________________

Noten

[1] Wet 13 mei 2009 houdende instemming met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, aangenomen te New York op 13 december 2006, BS 22 juli 2009, 50169, hierna “VRPH”.

[2] S. KEUNEN, “Europese Unie scoort onvoldoende voor handicapbeleid”, Juristenkrant 2015, 7.

[3] Besluit van de Raad van 26 november 2009 betreffende de sluiting door de Europese Gemeenschap van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, PB L 27 januari 2010, afl.23, 35-61, zie ook supra.

[4] Overweging 7 Besluit Raad 2009.

[5] UNITED NATIONS – COMMITTEE ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES, Concluding observations on the initial report of the European Union, CRPD/C/EU/CO/1, 4 september 2015; S. KEUNEN, “Europese Unie scoort onvoldoende voor handicapbeleid”, Juristenkrant 2015, 7.

[6] Res. EP 25 november 2009 over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger – programma van Stockholm, PB C 21 oktober 2010, afl.285, 12-35; Med. EC 19 oktober 2010 – Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie, COM(2010) 573 definitief, 15p. Ook de ontwikkeling van de European Disability Strategy 2010-2020 kan hiertoe gerekend worden, zie Med. EC 15 november 2010 – Europese strategie inzake handicaps 2010-2020: Een hernieuwd engagement voor een onbelemmerd Europa, COM(2010) 636 definitief; Rapport 2015, 13-14.

[7] DIRECTORATE GENERAL FOR INTERNAL POLICIES – POLICY DEPARTMENT C: CITIZENS’ RIGHTS AND CONSTITUTIONAL AFFAIRS – PETITIONS, The Protection Role of the Committee on Petitions in the context of the implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, PE 536.465, september 2015, 68p., hierna “Rapport 2015”, 10.

[8] Artikel 33 VRPH. Het middenveld speelde eveneens een belangrijke rol bij de totstandkoming van het VRPH, dat moet beschouwd worden als een van de meest participatieve mensenrechtenverdragen.

[9] Informatie over de manier waarop het netwerk werd ingesteld kan teruggevonden worden via ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1189&langId=en. De website werd pas publiek gemaakt in juli 2015.

[10] EUROPESE COMMISSIE, Note on the set-up of the EU level of the framework required by Art. 33.2 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 5p, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14154&langId=en.

[11] Rapport 2015, 17-18.

[12] Rapport 2015, 21. Al moet dit enigszins genuanceerd worden, de CVEP past immers een zeer ruime interpretatie toe van wat binnen de bevoegdheden van de Unie valt bij het behandelen van verzoekschriften. Vaak worden nationale aspecten alsnog door de CVEP bekeken, zie o.m. M. GEUENS, “De toekomst van het petitierecht en de Europese Ombudsman na het Europees burgerinitiatief”, TBP 2015, 243-263.

[13] Zie M. GEUENS, “De toekomst van het petitierecht en de Europese Ombudsman na het Europees burgerinitiatief”, TBP 2015, 243-263.

[14] Rapport 2015, 19-20.

[15] Rapport 2015, 20.

[16] Artikelen 215 en volgende Reglement van het Europees Parlement, Achtste zittingsperiode, september 2015, beschikbaar via, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+TOC+DOC+XML+V0//NL&language=NL#T9, hierna “Reglement Europees Parlement”.

[17] EUROPEES PARLEMENT – LIDIA JOANNA GERINGER DE OEDENBERG (rapporteur), Verslag over de werkzaamheden van de Commissie Verzoekschriften in 2014, 2014/2218(INI), 22 september 2015, 9-10.

[18] EUROPEES PARLEMENT – LIDIA JOANNA GERINGER DE OEDENBERG (rapporteur), Verslag over de werkzaamheden van de Commissie Verzoekschriften in 2014, 2014/2218(INI), 22 september 2015, 9-14.

[19] Rapport 2015, 21-22.

[20] Artikel 216, §5 Reglement Europees Parlement.

[21] Artikel 216, §2 Reglement Europees Parlement.

[22] Conclusie Advocaat-Generaal Jääskinen van 17 juli 2014, Zaak C‑261/13 P, Peter Schönberger tegen Europees Parlement, punt 43.

[23] UNITED NATIONS – COMMITTEE ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES, Concluding observations on the initial report of the European Union, CRPD/C/EU/CO/1, 4 september 2015; R. HOUGH, “Do Legislative Petitions Systems Enhance the Relationship between Parliament and Citizen”, The Journal of Legislative Studies 2012, Vol.18, 488-489. Voldoende personeel en financiële ondersteuning zijn dan ook aanbevelingen die zowel binnen het Rapport als het VN-rapport werd geformuleerd.

[24] Hoewel dit niet steeds de onafhankelijkheid van de CVEP ten goede komt, zie UNITED NATIONS – COMMITTEE ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES, Concluding observations on the initial report of the European Union, CRPD/C/EU/CO/1, 4 september 2015 en Rapport 2015, 12 en 47.

[25] Amper 5.7% van de verzoekschriften heeft betrekking op fundamentele rechten, waarvan de rechten van personen met een handicap slechts een onderdeel vormen, zie EUROPEES PARLEMENT – LIDIA JOANNA GERINGER DE OEDENBERG (rapporteur), Verslag over de werkzaamheden van de Commissie Verzoekschriften in 2014, 2014/2218(INI), 22 september 2015, 12; Rapport 2015, 24.

[26] Rapport 2015, 25-26 en 28.

[27] Rapport 2015, 26.

[28] Rapport 2015, 28-38.

[29] Rapport 2015, 29.

[30] EUROPESE COMMISSIE, Note on the set-up of the EU level of the framework required by Art. 33.2 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14154&langId=en, 3.

[31] EUROPESE COMMISSIE, Note on the set-up of the EU level of the framework required by Art. 33.2 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14154&langId=en, 3.

[32] Rapport 2015, 7.

[33] Rapport 2015, 7.

[34]  Artikel 33 VRPH; Rapport 2015, 12.

[35] Rapport 2015, 47.

[36] Rapport 2015, 39.

[37] Rapport 2015, 47.

[38] Rapport 2015, 39.

[39] Rapoprt 2015, 47.

[40] Rapport 2015, 39-40.

[41] Rapport 2015, 40.

[42] Rapport 2015, 40. Deze mening wordt eveneens gedeeld door de CVEP zelf, zie o.m. M. GEUENS, “De toekomst van het petitierecht en de Europese Ombudsman na het Europees burgerinitiatief”, TBP 2015, 243-263.

[43] Rapport 2015, 41 en 47.

[44] Rapport 2015, 47.

[45] Rapport 2015, 41.