Aziatische landen op de Klimaattop van Parijs: te veel tijgers voor één berg?

‘Een berg heeft geen plaats voor twee tijgers’, zo luidt een Chinees spreekwoord. Het gezegde wordt al lang gebruikt om de precaire balans tussen de verschillende grootmachten in Azië te beschrijven. China, India, Japan, Zuid-Korea en Indonesië, maar ook Australië en de Verenigde Staten (VS) proberen hun stempel te drukken op het continent en volgens het spreekwoord kan er maar één de machtigste zijn. De bijhorende spanningen verhinderen vaak diepgaande samenwerking, wat een probleem bleek tijdens de Klimaattop van Parijs, officieel de 21e Conferentie van de Partijen van Raamverdrag inzake Klimaatverandering, ofwel de ’21st Conference of the Parties (COP21) to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Terwijl opkomende, veelal Aziatische economieën tijdens de vorige grote klimaattop in Kopenhagen (COP15) nog een belangrijke rol speelden, vooral ten koste van de Europese landen, zijn zij er nu veel minder in geslaagd om hun stempel te drukken op de onderhandelingen. Hoe komt dit precies?

Wat 20% procent van de Vlamingen [1] en een heel groot deel van de Republikeinse partij in de VS ook mogen beweren, er bestaat wel degelijk een wetenschappelijke consensus rond het verband tussen door mensen uitgestoten broeikasgassen enerzijds en de opwarming van de aarde anderzijds. Dat heeft het Internationaal Panel voor Klimaatverandering (IPCC, naar ‘International Panel on Climate Change’) nog maar eens bevestigd in zijn laatste rapport. Het doel van elke klimaattop is om de tonnen CO2 die in de atmosfeer worden losgelaten, zoveel mogelijk te beperken. Dit is in de praktijk moeilijk te bereiken, ieder land heeft zijn eigen prioriteiten en aandachtspunten. Om zoveel mogelijk invloed uit te oefenen tijdens klimaattoppen, hebben bijna alle landen zich georganiseerd in onderhandelingsgroepen met gelijkgezinde naties. Opvallend genoeg zijn Aziatische landen verspreid over verschillende coalities, met vaak tegengestelde belangen.

De klimaatcoalities

De onderhandelingsgroepen tijdens klimaattoppen vallen grofweg in te delen in twee soorten. Een eerste groep is regionaal georganiseerd. De lidstaten van de Europese Unie (EU) onderhandelen als één blok, al verloopt dit tijdens de ene klimaattop al iets vlotter dan tijdens de andere. Verder zijn er nog de ‘African Group of Negotiators’ voor Afrika, ALBA (met onder meer Bolivia, Cuba en Venezuela) en AILAC (met bijvoorbeeld Chile, Colombia, Panama en Peru) voor Latijns-Amerika en CACAM (waaronder Oezbekistan, Georgië en Moldavië) voor Oost-Europa en Centraal-Azië.

Een tweede groep landen heeft zich georganiseerd rond specifieke belangen. De Umbrella-groep is een coalitie van rijke, geïndustrialiseerde landen, bijvoorbeeld de VS, Australië, Nieuw-Zeeland en Japan. Opvallend is dat ook Rusland hiertoe behoort. Volgens het Kyotoprotocol is Rusland immers een ontwikkelde economie en hoort het dus niet bij de groep opkomende machten zoals China, India, Brazilië en Zuid-Afrika. Deze vier landen vormen een aparte onderhandelingsgroep, de BASIC. Daarnaast zijn er nog de ‘Coalition of Rainforest Nations’ voor landen met tropisch regenwoud (zoals Pakistan, Indonesië, Thailand en Vietnam), de ‘Least Developed Countries’ die de meest arme landen vertegenwoordigt (zoals Laos, Cambodja en Bangladesh), AOSIS voor kleine eilanden en laaggelegen gebieden (onder meer Singapore, de Marshalleilanden en Vanuatu), de Like-Minded Developing Countries voor opkomende economische machten (als Egypte en Maleisië) en ook OPEC is aanwezig voor de olie-exporterende landen. De Groep van 77 en China, die eigenlijk 134 leden telt, is een overkoepelend orgaan dat alle ontwikkelingslanden verenigt. De organisatie telt dus zowel Afghanistan als China en Brunei onder zijn leden. Omdat de groep zo divers is, heeft hij steeds minder invloed op klimaatonderhandelingen.

Sommige landen zijn lid van meerdere groeperingen. De Democratische Republiek Congo is bijvoorbeeld lid van de ‘African Group of Negotiators’, de ‘Least Developed Countries’, de ‘Coalition for Rainforest Nations’ en de Groep van 77. Er is ook een groep die het patroon doorbreekt. De ‘Environmental Integrity Group’ (EIG) omvat een rijk Europees lid (Zwitserland), een Aziatisch land dat een economische groeispurt achter de rug heeft (Zuid-Korea) en een Latijns-Amerikaans land dat nog grote groeimogelijkheden kent (Mexico).

Het valt wel op dat Aziatische landen verdeeld zijn over heel verschillende onderhandelingsgroepen die vaak tegengestelde belangen hebben. Er is geen enkele groep waartoe alle belangrijke Aziatische landen behoren. In Noordoost-Azië zit China bij de BASIC, Zuid-Korea bij de EIG en Japan bij de Umbrella-groep. In het Zuidoosten zit Singapore bij AOSIS en Maleisië en Indonesië bij de regenwoudcoalitie. Er valt dus weinig eensgezindheid te bespeuren. Dat is echter niet abnormaal, want de Aziatische landen hebben vaak heel verschillende posities op klimaattoppen.

De posities van de hoofdrolspelers

Bovenaan het lijstje van de grootste vervuilers, uitgerekend als CO2-uitstoot per capita, staan de VS, Canada en Australië. Een van de grote problemen binnen de klimaatpolitiek is dat de landen met de meeste uitstoot relatief weinig gevolgen dragen van de opwarming van de aarde. Australië vormt de enige echte uitzondering op deze regel. Het is economisch erg afhankelijk van de vervuilende productie van grondstoffen en de export van onder meer steenkool. Daarnaast zorgt de klimaatopwarming nu al voor problemen, door bijvoorbeeld een verlies aan biodiversiteit. Bovendien zal Australië in de toekomst waarschijnlijk ook meer en meer lijden onder lange periodes van droogte en staat het toeristisch bijzonder belangrijke Groot Barrièrerif nu al onder druk.

Meteen daarna volgt Rusland, waar het tegengaan van energieverspilling geen prioriteit is door de olie- en gasvoorraden. Ongeveer 18% van de Russische uitstoot is te wijten aan lekken van gaspijplijnen. Bovendien is Rusland ook een van de weinige landen die wel eens zou kunnen winnen bij de opwarming van de aarde. Door het smelten van de permafrost in het Noordpoolgebied, permanent bevroren ondergrond, kunnen waarschijnlijk grote voorraden aan gas en mineralen goedkoper geëxploiteerd worden. Op de Noordpool zelf hopen olie- en gasconcerns te stoten op nu nog onontdekte reserves. Elke kubieke meter gesmolten Noordpoolijs betekent bovendien een economische boost voor de Russische havens die net iets langer ijsvrij zijn. De Noordelijke Zeeroute, over de Noordpool heen, zou een bijzonder snelle verbinding kunnen vormen tussen het Europese en Amerikaanse continent. Rusland en Canada hebben al interesse getoond om deze ‘Arctische Brug’ verder te commercialiseren.

Naast Rusland staat Japan, met een gelijkaardige CO2-uitstoot per capita. In tegenstelling tot Rusland is niet een overvloed, maar net een groot tekort aan grondstoffen de oorzaak. Het land had zijn chronische tekort aan olie en gas deels opgelost door in te zetten op nucleaire energie. Na de kernramp van Fukushima werden de kerncentrales echter gesloten. Daardoor is het land nu erg afhankelijk van vervuilende steenkool uit Australië en Indonesië, met een exponentiële groei van de CO2-uitstoot tot gevolg. Zuid-Korea bevindt zich in een vergelijkbare positie als Japan en is ook voor een groot deel afhankelijk van geïmporteerde steenkool.

China en India maken deel uit van dezelfde onderhandelingsgroep, namelijk de BASIC. Nochtans zijn er grote verschillen tussen beide landen. China stoot bijvoorbeeld gemiddeld evenveel uit per capita als de EU en het zou dus theoretisch gezien een gelijkaardige levenstandaard moeten kunnen aanbieden. Dat dit niet overal het geval is, is een gevolg van de ongelijke verdeling van de uitstoot in China. De rijkere bevolking van Peking en Shanghai stoot disproportioneel veel uit in vergelijking met de inwoners van meer rurale gebieden. Omdat het uitstoot niveau van China nu al vrij hoog is, verwachten de Westerse landen dat het ook zijn steentje bijdraagt aan de oplossing van het klimaatprobleem.

India kent een veel lager uitstootniveau dan de EU en China. Dat wijst erop dat India in de toekomst nog veel meer CO2 zal uitstoten, in een poging om zo grote groepen mensen uit de armoede te tillen. Gebaseerd op de bijzonder hoge groeicijfers van de Indische economie, zal dit waarschijnlijk snel gaan. De gevolgen van de enorme groei zijn echter nu al – letterlijk – zichtbaar in sommige Indiase (en ook Chinese) steden, de luchtvervuiling neemt er dramatische proporties aan.

Dan zijn er ook nog de volgende generatie economische boomers, waarnaar wordt verwezen met termen als MINT, E7, Next Eleven of CIVETS. Vaak genoemde Aziatische landen in deze lijsten zijn Indonesië, de Filipijnen, Maleisië en Vietnam. Op dit moment kennen zij een nog relatief arme bevolking en staan zij minder ver in hun ontwikkeling dan bijvoorbeeld China., maar economen beschrijven deze landen als veelbelovend. Hun groeispurt, die zich ook in een hogere CO2-uitstoot zal vertalen, zal zich dus pas in de toekomst vertonen. Deze landen zijn tegen grote emissiebeperkingen, omdat ze economisch remmend kunnen werken. Bovendien leggen zij de verantwoordelijkheid voor de opwarming van de aarde bij historische verantwoordelijken als de EU en bij grote uitstoters als China.

Tot slot zijn er de ‘verliezers’, landen die vaak te kampen hebben met heel specifieke klimaatproblemen. Bangladesh voert heel wat lijsten aan van landen die het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering, het wordt bedreigd door overstromingen. Myanmar, de Filipijnen, Cambodia en Vietnam maken zich grote zorgen over een toename aan extreme weersomstandigheden. Singapore wordt bedreigd door de stijgende zeespiegel en door de luchtvervuiling die gepaard gaat met de ontbossing van Maleisisch regenwoud. Ook binnen de groep ‘verliezers’ zijn er dus grote verschillen. Singapore is relatief welvarend, de Filipijnen en Vietnam worden gezien als snel groeiende economieën, terwijl Cambodia en Bangladesh vrij arm zijn.

De Klimaattop van Parijs

In de vorige editie van Wereldbeeld las u dat het Akkoord van Parijs wellicht het best mogelijke was. Gezien de grote verschillen tussen de deelnemende landen is het inderdaad een klein mirakel dat er uiteindelijk toch een overeenkomst werd bereikt. Dit was tijdens COP15 niet gelukt. Een ander groot verschil met die bijeenkomst was de invloed van de Aziatische landen. In haar biografie beschreef toenmalig Amerikaans buitenlandminister Hillary Clinton hoe zij en president Barack Obama de beslissende meeting tussen onder meer China, Japan, Rusland en India moesten ‘crashen’. De Amerikanen waren initieel immers niet uitgenodigd. De EU bleef zelfs helemaal aan de kant staan, onder meer door onenigheid binnen de eigen rangen. Connie Hedegaard, als Deens milieuminister voorzitter van COP15, concludeerde tijdens haar hoorzitting voor de job van EU-Commissaris voor Klimaatactie dat veel Europeanen in de kamer geen probleem is, zolang ze maar hetzelfde lied zingen.[2]

Het scenario was helemaal anders op COP21. Hedegaard was er al in geslaagd om de Europeanen meer relevant te maken tijdens minder gehypete klimaattoppen en haar opvolger Miguel Arias Cañete, vloog van Papua Nieuw Guinea tot New York om haar werk verder te zetten. Ook de Amerikaanse president Barack Obama, minder dan een jaar aan de macht tijdens COP15, probeerde om de VS meer relevant te maken. Het Sino-Amerikaanse klimaatakkoord dat hij met zijn collega Xi Jinping had afgesloten gaf een vertrouwensboost aan het onderhandelingsproces voor COP21. Bovendien slaagde hij er ook in om het Amerikaanse Congres met een juridisch handigheidje buitenspel te zetten. De Republikeinse meerderheid in de Senaat had immers de ratificatie van het Akkoord van Parijs kunnen verhinderen. Aangezien een ongezien aantal van hen de klimaatopwarming of de menselijke oorzaak ervan ontkent, waren zij een reële bedreiging.

Ook tijdens de top namen de VS en de EU hoofdrollen op zich. Samen met de Marshalleilanden waren de Europeanen de leiders van de ‘High Ambition Coalition’. Die coalitie groepeerde een honderdtal landen die allemaal voor een sterk klimaatakkoord wilden gaan. De groep verenigde rijke en arme landen, die sinds het Kyotoprotocol tegenover elkaar stonden, en betekende een doorbraak tijdens COP21. De ontwikkelde landen in de coalitie waren onder meer de VS, Canada, Zwitserland en Noorwegen. Mexico, Brazilië, de Filipijnen en Vietnam waren groeiende economieën binnen de alliantie. Tot slot bestond de groep ook nog uit arme en kwetsbare (eiland-)staten, zoals Cambodja, Congo, de Comoren, Bangladesh, Laos en Myanmar. Grote afwezigen waren Aziatische grootmachten als China, India, Indonesië en Zuid-Korea. Japan nam initieel wel deel, maar met weinig enthousiasme. Momenteel zijn gesprekken aan de gang om van de ‘High Ambition Coalition’ een permanent overlegorgaan te maken. Het is dus nog afwachten of deze coalitie ook volgende klimaattoppen zal kunnen beïnvloeden.

Klimaatsamenwerking in Azië

Het feit blijft echter dat de Aziatische grootmachten COP21 niet konden sturen zoals ze gewild hadden. Naast betere bilaterale contacten, zoals de recente Indisch-Amerikaanse klimaatgesprekken, kunnen ze ook hun invloed vergroten via meer regionale samenwerking. Azië kent immers heel wat samenwerkingsverbanden, ook al zijn ze niet allemaal even succesvol. De Zuid-Aziatische Associatie voor Regionale Coöperatie (SAARC, naar South Asian Association for Regional Cooperation) lijkt de Indisch-Pakistaanse rivaliteit bijvoorbeeld niet te kunnen overstijgen. Anderen, zoals de Shanghai Samenwerkingsorganisatie (SCO, naar Shanghai Cooperation Organisation) zijn vooral bezig met defensie en niet met klimaat. Dit is anders dan bijvoorbeeld de NAVO, die wel meer en meer bezig is met de invloed van klimaatverandering op regionale veiligheid.

Een forum dat wel mogelijkheden biedt, is de Azië-Europabijeenkomst (ASEM, naar ‘Asia-Europe Meeting’). De organisatie werd in 1996 opgericht als overlegorgaan tussen Europese en Aziatische landen sinds 2006 is het ASEM-fonds ook actief rond duurzame ontwikkeling. Het fonds focust zich echter op specifieke projecten en er is momenteel niet echt sprake van een coherent en eengemaakt klimaatbeleid. ASEM is wel de enige regionale organisatie waar bijna alle Aziatische landen lid van zijn. Omdat de Europese landen met één stem trachten te spreken, via de EU, worden de Aziatische landen bijna verplicht om ook een consensus te zoeken onder elkaar. In 2015 bleef de gezamenlijke positie beperkt tot een mededeling dat COP21 moest leiden tot een globaal akkoord dat op één of andere manier wettelijk bindend was. In de toekomst zou dit verder kunnen gaan.

Het tweede samenwerkingsverband is de Aziatisch-Pacifische Economische Coöperatie (officieel de ‘Asia-Pacific Economic Cooperation’). De organisatie werd bij haar oprichting in 1989 als veelbelovend gezien, maar tegenwoordig wordt het acroniem APEC vaak ingevuld door ‘A Perfect Excuse to Chat’. Dat komt omdat het zo goed als alle landen verzamelt die aan de Pacifische Oceaan grenzen. Het omvat dus staten als Peru, Chili, de VS en Canada tot China, Rusland, Indonesië en Japan. APEC is misschien het meest bekend omdat het de basis vormde voor het ‘Trans-Pacific Partnership’-handelsakkoord. APEC heeft ook zijn eigen klimaatdepartement, het ‘APEC Climate Center’ (APCC). Het APCC fungeert vooral als tussenpersoon tussen geldschieters en klimaatorganisaties enerzijds, en nationale milieuprojecten anderzijds.

Ook Taiwan is lid van APEC, als Chinees Taipei. APEC is immers een verzameling van economieën en niet van landen, waardoor de Volksrepubliek China geen bezwaar had tegen Taiwanese deelname en ook Hongkong aan tafel zit. Aangezien op klimaattoppen enkel staten vertegenwoordigd zijn (de EU is als waarnemer een uitzondering), is Taiwan niet aanwezig. Nochtans is Taiwan een belangrijke Aziatische economie en is het vrij actief op het gebied van klimaat. Omdat het echter niet kan deelnemen aan het UNFCCC-verdrag, heeft het echter geen platform om te ervaringen en technologie te delen. APEC kan in dit verband eventueel een oplossing bieden, maar het is maar de vraag in hoeverre de Volksrepubliek China dat zal toestaan.

Een tweede belangrijke eigenschap van APEC is de jaarlijkse bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders. De uitspraak ‘A Perfect Excuse to Chat’ is weliswaar negatief bedoeld, maar in die regio is praten niet onbelangrijk. Nergens ter wereld zitten zoveel (nucleaire) grootmachten zo dicht bij elkaar. De APEC-bijeenkomst is vaak ook een van de weinige plekken waar de leiders van twee rivalen zonder al te veel gezichtsverlies met elkaar in gesprek kunnen gaan, met een mogelijke diplomatieke entente als gevolg. Zo was de APEC-top in 2014 de plek waar de Japanse premier Shinzo Abe na meer dan twee jaar nog eens een ontmoeting had met de Chinese president Xi Jinping. Ook de Zuid-Koreaanse presidente Park Geun-hye heeft de bijeenkomsten al gebruikt om de plooien met Japan enigszins glad te strijken. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat APEC-meeting in 2014 de plaats was waar het eerder vermelde Sino-Amerikaanse klimaatakkoord werd aangekondigd. Misschien kan de organisatie ook in de toekomst nog grote, bi- en multilaterale milieuakkoorden faciliteren.

Een laatste organisatie die hier wordt besproken is de Associatie van Zuidoost-Aziatische Naties (ASEAN, naar ‘Association of Southeast Asian Nations’). ASEAN wordt gezien als de meest succesvolle vorm van regionale integratie in het Oosten, het kleine broertje van de EU als het ware. Terwijl de EU vooral wordt gedreven door de overheden, gebeurt ASEAN-samenwerking vooral op vraag van het bedrijfsleven. Ook binnen deze organisatie zijn er echter grote verschillen. Cambodia, Laos en Myanmar zijn bijvoorbeeld bijzonder arm, terwijl Brunei en Singapore erg welvarend zijn. Bovendien helpt het ook niet dat nogal wat van de ASEAN-landen tegengestelde belangen hebben in het conflict rond de eilanden in de Zuid-Chinese Zee. ASEAN slaagde er wel in om een gemeenschappelijke positie rond COP21 te bereiken. Zo riepen ze ieder land op om zo snel mogelijk zijn nationale emissiereductiedoelstellingen (ofwel INDCs, waar u in de vorige editie van Wereldbeeld al over kon lezen) voor te leggen. Die oproep werd echter bemoeilijkt omdat Brunei en Maleisië, twee ASEAN-lidstaten, zelf heel laat waren met hun INDCs,

ASEAN schenkt echter meer en meer aandacht aan de klimaatproblematiek. Dit hoeft ook niet te verbazen, aangezien Zuidoost-Azië een van de meest kwetsbare regio’s is voor de gevolgen van de opwarming van de aarde. Het was een belangrijk onderwerp binnen de ASEAN-strategie voor 2009-2015. Verschillende bi- en multilaterale projecten werden opgestart, rond bijvoorbeeld ontbossing en biodiversiteit. Bovendien werd ook het ASEAN Klimaatinitiatief voorgesteld, wat meteen het eerste coherente, regionale Aziatische klimaatproject zou zijn. Het initiatief moet voor een betere samenwerking zorgen tussen de ASEAN-leden onderling. Het voorstel, net als ASEAN in het algemeen, krijgt nogal wat financiële en diplomatieke steun van de EU. Zo werd dit jaar de eerste EU-ambassadeur bij ASEAN officieel geaccrediteerd. Op dit moment is de invloed van ASEAN op internationale klimaatonderhandelingen dus nog beperkt, maar mits een succesvolle implementatie van het Klimaatinitiatief kan dit wel veranderen.

Te veel tijgers voor één berg?

Azië is een divers continent met veel grootmachten die elk hun eigen belangen hebben. Tijdens COP21 hadden de Aziatische machten echter niet de invloed die ze hadden gehoopt. Als de ‘High Ambition Coalition’-landen er inderdaad in slagen om ook de volgende klimaattoppen te sturen, zullen de Aziatische landen met een alternatief moeten komen. Landen als China, India en Indonesië mogen dan wel economisch enorm belangrijk zijn, ze kunnen op zichzelf niet genoeg gewicht in de schaal leggen om de onderhandelingen echt te domineren. Met regionale organisaties als ASEM, APEC en ASEAN hebben de Aziatische landen echter verschillende mogelijkheden om nauwer te gaan samenwerken en de onderhandelingen beter te beïnvloeden. Dat zou echter wel betekenen dat verschillende tijgers op één berg moeten samenleven.

__________________________________

Noten

[1] L. SIOEN, ‘Eén op de vijf Vlamingen gelooft niet in klimaatopwarming door mens’, De Standaard, 26 november 2015

[2] L. PHILLIPS, ‘Hedegaard: EU must speak with one voice on climate’, EUobserver, 15 januari 2010.

Meer lezen:

Over klimaatverandering: P. BOUSSEMAERE, Eerste hulp bij klimaatverwarring, Leuven, Davidsfonds, 2015, p. 325

Over internationale klimaatpolitiek: http://epthinktank.eu//?s=climate

Over COP21: www.politico.eu/section/COP-21

Over integratie in Azië: M. BEESON & R. STUBBS, R. (Reds.), Routledge Handbook of Asian Regionalism, Abingdon, Routledge, 2012, p. 488.