Actualiteit - De World Humanitarian Summit van de Verenigde Naties: triomf of teleurstelling?

De secretaris-generaal van de Verenigde Naties (vervolgens: VN), Ban Ki-moon, kondigde in januari 2012 – bij aanvang van zijn tweede ambtstermijn – de organisatie van de allereerste World Humanitarian Summit aan. De top was er in het bijzonder op gericht kennis te delen en best practices te identificeren en kaderde in één van zijn kerndoelstellingen, met name het opzetten van een meer globaal, verantwoordelijk, en performant humanitair systeem. [1]

Vier jaar en verscheidene internationale consultatierondes later was het zover. Zo’n 9000 participanten uit 173 lidstaten, inclusief 55 staats- en regeringsleiders, honderden vertegenwoordigers van de privésector en duizenden medewerkers van non-profit organisaties verzamelden in Istanboel op 23 en 24 mei voor een tweedaagse conferentie. Haar drieledig doel was even ambitieus als vaag geformuleerd: (1) de toewijding tot de universaliteit van humanitaire beginselen nieuw leven inblazen, (2) concrete acties op poten zetten om staten en gemeenschappen beter in staat te stellen op ontluikende crises te reageren, en, ten slotte, (3) best practices delen die mensenlevens kunnen redden en menselijk leed verzachten. Op het programma stonden onder meer 7 high-level rondetafelgesprekken, 15 speciale sessies, 132 nevenactiviteiten, en verschillende plenaire bijeenkomsten, gegroepeerd rond vijf ‘kerntaken’ [2]:

1. Global leadership to prevent and end conflict
2. Uphold the norms that safeguard humanity
3. Leave no one behind
4. Changing people’s lives – from delivering aid to ending need
5. Invest in humanity

De conferentie ging echter van start onder slecht gesternte. Angela Merkel was het enige staatshoofd uit de Groep van Zeven (G7) – bestaande uit (de meest) vooraanstaande en kapitaalkrachtige geïndustrialiseerde landen – die persoonlijk aanwezig was. Andere zwaargewichten vaardigden in de regel lagere ambtenaren af. Vladimir Poetin, president van Rusland, liet bijvoorbeeld teleurgesteld optekenen dat de top de standpunten van de lidstaten volledig terzijde liet onder “alarmerende omstandigheden”. [3] De Russische delegatie werd geleid door de viceminister van Noodsituaties. Voor België tekende vicepremier en minister van Ontwikkelingssamenwerking Alexander De Croo present. Het contrast met die andere internationale top, i.e. de Klimaatconferentie eind 2015 in Parijs, was met andere woorden onmiskenbaar.
Daarenboven zegde ook Médecins Sans Frontières te elfder ure af. In een niet mis te verstane verklaring voorspelde de spraakmakende internationale NGO dat de top een slag in de lucht zou worden, waarbij participanten consensus zouden bereiken rond goedbedoelde, maar inhoudsloze, intenties ter naleving van internationale regelgeving en beëindiging van hulpbehoevendheid. Sterker nog, het bestempelde de conferentie als een “fig leaf of good intentions”, waardoor de schrijnende humanitaire situatie in conflictgebieden wereldwijd volstrekt ongemoeid zou worden gelaten. [4]

Triomf

Echter, optimism is a moral duty en deze bijdrage begint bijgevolg met het oplijsten van de tastbare verwezenlijkingen van de conferentie.

Eerst en vooral ondersteunden 34 slagkrachtige donoren (zowel staten als hulporganisaties) de zogenaamde Grand Bargain, een pakket hervormingen met als voornaamste doel de noodhulp doeltreffender te organiseren. [5] Het pakket omvat enerzijds kostenbesparende maatregelen, zoals de vermindering van managementkosten, de gezamenlijke aankoop van veelgebruikte goederen en diensten, en de harmonisatie van tijdrovende rapporteringsverplichtingen. Anderzijds voorziet het pakket in een reeks efficiëntiemaatregelen. Zo bijvoorbeeld moet minstens 25 procent van humanitaire hulp rechtstreeks in handen van nationale en lokale organisaties komen tegen 2020, moet meer hulpverlening gebeuren door geldtransfers als alternatief voor hulp in natura, en moet een proefproject van start gaan rond humanitaire meerjarenprojecten in minstens vijf landen tegen eind 2017. Eén van de kernideeën doorheen de hervormingen is localisation, of het meer slagkracht geven aan de lokale non-profit sector. Dit werd mede ingegeven door de invloedrijke Charter 4 Change, ondertekend door 27 internationale NGO’s en meer dan 100 lokale organisaties uit 37 landen. [6]

Daarnaast werd op de top het Education Cannot Wait fund (vervolgens: ECW-fonds) opgericht, bedoeld om kwaliteitsonderwijs te financieren voor alle kinderen in noodsituaties en aanslepende conflicten tegen 2030. Volgens een rapport van Unicef, gepubliceerd in de aanloop naar de top, komt de internationale hulpverlening jaarlijks $ 8,5 miljard (bijna € 7,5 miljard) tekort om in de onderwijsnoden van kinderen in crisisgebieden te voorzien. [7] Dit is onder meer te wijten aan alternatieve prioriteiten van donoren, gebrekkige coördinatie tussen hulpverleners, en een betreurenswaardige klemtoon op korte-termijn financiering tijdens conflicten. Het ECW-fonds haalde meteen $ 90 miljoen (bijna € 80 miljoen) op bij vertegenwoordigers van de privésector en bijkomende bijdragen worden verwacht in de aanloop naar de 72ste sessie van de Algemene Vergadering. Daarenboven kondigde de Global Business Coalition for Education aan dat het een aanvullende $ 100 miljoen (bijna € 88 miljoen) wilde collecteren.

Een chronisch gebrek aan middelen is waarschijnlijk het meest pervasief probleem in het kader van humanitaire hulpverlening. Deelnemers legden dan ook de nadruk op de nood aan innovatieve financieringsmechanismes. België gaf hierbij het goede voorbeeld, door de oprichting (samen met het Internationaal Rode Kruiscomité) van het eerste Humanitarian Impact Bond – ter financiering van fysieke revalidatiediensten voor personen met een handicap in landen geteisterd door conflict en geweld – tijdens het Wereld Economisch Forum 2016 in Davos. [8] Het doel is om privé-investeerders aan te trekken die na afloop van het programma (met winst) worden terugbetaald in functie van de behaalde doelstellingen door het ICRC. Soortgelijke, vernieuwende initiatieven waren het Insurance Development Forum – een samenwerking tussen de verzekeringsindustrie, de VN, en de Wereldbank gericht op de organisatie van een efficiënt verzekeringssysteem in ontwikkelingslanden tegen (natuur)rampen en het uitbouwen van een wereldwijde verzekeringsmarkt [9] – en het Connecting Business initiative (vervolgens: CBi) – gericht op een verbeterde publiek-private samenwerking ten tijde van crisis, onder meer door het samenbrengen en versterken van bedrijfsnetwerken. [10] In zijn eindrapport verwees Ban Ki-moon bijvoorbeeld naar de satelliet- en mobiele telefoonindustrie die, in het kader van de CBi, de connectiviteit van een getroffen bevolking substantieel zou kunnen verbeteren. [11]

De conferentie leidde ten slotte ook tot de oprichting van het Global Partnership for Preparedness (vervolgens: GPP), geleid door twintig Ministers van Financiën uit ontwikkelingslanden die het meest kwetsbaar zijn voor de kwalijke gevolgen van klimaatverandering (de zogenaamde V20). De GPP werkt tevens samen met een aantal VN-agentschappen (e.g., de Voedsel- en Landbouworganisatie en het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties) en streeft ernaar landen en gemeenschappen zo goed mogelijk voor te bereiden op quasi-onvermijdelijke catastrofes tegen 2020. De organisatie wordt hierin bijgestaan door de One Billion Coalition for Resilience, een alliantie die poogt 1 miljard mensen te verzamelen met als gemeenschappelijk doel de ‘veerkracht’ van lokale gemeenschappen te versterken. Het doet dat door trainingen in eerstehulpverlening te organisatie en te ijveren voor een verbeterde toegang tot gezondheidszorg, water en sanitaire voorzieningen. Daarnaast legt ze de nadruk op de installatie van waarschuwingssystemen voor natuurrampen.

Teleurstelling

De VN secretaris-generaal beëindigde de top tijdens een gezamenlijke persconferentie met President Erdogan van Turkije (het gastland), waarin hij op diplomatische, zij het niet mis te verstane, wijze uithaalde naar de prominente afwezigen:

It is disappointing that some world leaders could not be here, especially those from the G7 countries, apart [from] Chancellor Angela Merkel from Germany. They are some of the most generous donors of funding for humanitarian action, but I urge their greater engagement, particularly in the search for political solutions. … The absence of these leaders from this meeting does not provide an excuse for inaction. They have a unique responsibility to pursue peace and stability, and to support the most vulnerable. [12]

Daarenboven sprong de afwezigheid van de leiders van alle permanente leden van de VN Veiligheidsraad (de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk – die alle drie deel tevens uitmaken van de G7 –, China en Rusland) in het oog. Van baanbrekende verbintenissen in het kader van de 7 high-level rondetafelgesprekken was dan ook geen sprake, enkele (kleine) uitzonderingen niet te na gesproken. Zo bevestigde Frankrijk haar eerder uitgesproken intentie om het vetorecht niet in te zullen zetten onder bepaalde omstandigheden (e.g., massamoorden, genocide). Van enig politiek momentum om een einde te maken aan de aanslepende gewapende conflicten in Syrië en Jemen (om er slechts twee te noemen) was echter geen sprake. Leiderschap tonen ter preventie en beëindiging van oorlog (i.e., kerntaak 1) faalde bijgevolg jammerlijk.

Daar nauw bij aansluitend was het gebrek aan doortastende maatregelen in het kader van de Leave no one behind doelstelling (i.e., kerntaak 3). Hoewel de vluchtelingenproblematiek, en haar impact op mens en maatschappij, één van de grootste eigentijdse uitdagingen vormt voor staten en humanitaire organisaties, geraakte de World Humanitarian Summit niet verder dan enkele betekenisloze vaststellingen, zoals “[m]any agreed on the need to better share responsibilities to address the large movements of refugees” en “[p]articipants resolved to pursue a new approach to address the needs of internally displaced persons and refugees”. [13]

Ook de uitkomst van het Uphold the norms that safeguard humanity rondetafelgesprek (i.e., kerntaak 2) was ronduit teleurstellend. Zo werden weliswaar eerbare doelstellingen vooropgesteld – e.g., respect voor internationaal humanitair recht promoten, burgers en burgerobjecten beschermen, ongehinderde humanitaire bijstand te allen tijde garanderen, medisch personeel en medische faciliteiten vrijwaren, ernstige schendingen van humanitair recht systematisch veroordelen en strafrechtelijk vervolgen – die echter (technisch-juridisch) reeds universeel bindend zijn. Manuel Bessler, lid van de Zwitserse delegatie, vergeleek het met ‘preken voor de eigen parochie’, daar daadwerkelijke actie – vooral vanwege landen met een armzalige toewijding aan het internationaal humanitair recht – uitbleef. [14]

Conclusie

De beoordeling van de World Humanitarian Summit is te herleiden tot de klassieke vraag: is het glas halfvol of halfleeg? Vanuit de eerste optiek valt in het bijzonder de omvang en het heterogeen karakter van de participanten niet te ontkennen. Het samenbrengen en inschakelen van álle betrokkenen in de humanitaire hulpverlening in één globale beweging is op zich lovenswaardig. De oprichting van verscheidene nieuwe initiatieven (zoals vermeld onder ‘Triomf’, maar ook, bijvoorbeeld, een islamitisch dotatiefonds [15]) en de versterking van reeds bestaande initiatieven (zoals NEAR [16] en het Central Emergency Response Fund [17]) zijn daarnaast, in de woorden van één waarnemer, “potentially transformative”. [18] Ten slotte is de localisation-insteek – of het meer vertrouwen geven aan lokale actoren door middel van een groter aandeel (en rechtstreekse) financiering – quasi-revolutionair op het vlak van humanitaire hulpverlening en komt het tegemoet aan een breed gedragen verlangen vanuit de sector.

Echter, het valt evenmin te ontkennen dat de uitkomst mager is vergeleken met de humanitaire noden anno 2016. Volgens Stephen O’Brien, de Adjunct-secretaris-generaal van de VN voor Humanitaire Zaken en Noodhulpcoördinator, zijn er wereldwijd zo’n 125 miljoen hulpbehoevenden, het hoogste cijfer sinds de Tweede Wereldoorlog. [19] Daarenboven rapporteren VN-onderzoekscommissies en NGO’s bijna dagelijks over fundamentele schendingen van het internationaal humanitair recht (e.g., het systematisch aanvallen van hulpverleners en medische faciliteiten in Syrië). Ten slotte is de vluchtelingencrisis bijna ononderbroken voorpaginanieuws in de meeste (althans: Europese) landen sinds 2013. In dat opzicht heeft de conferentie weinig tot niets bijgedragen aan het vinden van duurzame en broodnodige oplossingen.

Ban Ki-moon beklemtoonde in zijn eindrapport dat deze top slechts een vertrekpunt was, maar dat de reis tevens een eindbestemming vereiste. In dat opzicht stelde hij voor de eindevaluatie van deze top te maken tegen 2020. [20] Dat vat, jammer genoeg, de World Humanitarian Summit goed samen: een bescheiden en slepende vooruitgang in schril contrast met de feitelijke noden.

________________________________

Noten

[1] B. KI-MOON, ‘Secretary-General’s remarks to the General Assembly on his Five-Year Action Agenda: “The Future We Want”’, 25 januari 2012, www.un.org/sg/STATEMENTS/index.asp?nid=5825.

[2] B. KI-MOON, ‘One Humanity, Shared Responsibility – Report of the United Nations Secretary-General for the World Humanitarian Summit’, UN Doc. A/70/709, 2 februari 2016, www.worldhumanitariansummit.org/key-documents#major-reports-linking.

[3] S. JONES, ‘Everything you need to know about the world humanitarian summit’, The Guardian, 19 mei 2016, www.theguardian.com/global-development/2016/may/19/world-humanitarian-summit-istanbul-everything-you-need-to-know.

[4] ‘MSF to pull out of World Humanitarian Summit’, Médecins Sans Frontières, 5 mei 2016, www.msf.org/en/article/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[5] ‘The Grand Bargain – A Shared Commitment to Better Serve People in Need’, Reliefweb, 1 juni 2016, http://reliefweb.int/report/world/grand-bargain-shared-commitment-better-serve-people-need.

[6] Zie: http://charter4change.org/.

[7] ‘Education Cannot Wait: A Fund for Education in Emergencies’, Unicef UK, 4 mei 2016, www.unicef.org.uk/Latest/Publications/Education-cannot-wait/.

[8] A. DE CROO, ‘Internationale Rode Kruis en België bundelen krachten voor creatie ‘s werelds eerste ‘Humanitarian Impact Bond’, 22 januari 2016, www.alexanderdecroo.be/internationale-rode-kruis-en-belgie-bundelen-krachten-voor-creatie-s-werelds-eerste-humanitarian-impact-bond/.

[9] Zie: www.internationalinsurance.org/events/global-insurance-forum/new-york-2015/panels/introducing-the-insurance-development-forum-a-new-institution-for-resilient-growth/.

[10] Zie: www.connectingbusinessinitiative.org/.

[11] B. KI-MOON, ‘Chair’s Summary – Standing Up for Humanity: Committing to Action’, p. 6, www.worldhumanitariansummit.org/key-documents.

[12] B. KI-MOON, ‘Secretary-General’s press conference with President Erdogan of Turkey at the World Humanitarian Summit’, 24 mei 2016, www.un.org/sg/offthecuff/index.asp?nid=4542.

[13] Zie B. KI-MOON, ‘Chair’s Summary’ (n 11), p. 4.

[14] Geciteerd in: H. ALY, ‘The World Humanitarian Summit: winners and losers’, IRIN, 26 mei 2016, www.irinnews.org/analysis/2016/05/26/world-humanitarian-summit-winners-and-losers.

[15] Zie bijvoorbeeld de uitkomst van de Special Session on Islamic Social Finance, georganiseerd in het kader van de conferentie: https://consultations2.worldhumanitariansummit.org/bitcache/829ad519ee683561e7dc6efed8b1029229dfc4bc?vid=579294&disposition=inline&op=view.

[16] Zie: www.near.ngo/.

[17] Zie: www.unocha.org/cerf/.

[18] C. BENNETT, ‘World Humanitarian Summit: political breakthrough or fringe festival?’, Overseas Development Institute, 25 mei 2016, www.odi.org/comment/10401-world-humanitarian-summit-political-breakthrough-or-fringe-festival.

[19] D. PENN, ‘Commitment to action goal of first World Humanitarian Summit’, United Nations News & Media, 2 mei 2016, www.unmultimedia.org/radio/english/2016/05/commitment-to-action-goal-of-first-world-humanitarian-summit/#.V1mBffl96Hs.

[20] Zie B. KI-MOON, ‘Chair’s Summary’ (n 11), p. 8.