De Verenigde Naties gaan een internationale overeenkomst uitwerken voor vluchtelingen en migranten

De dunne lijn tussen vluchtelingen en migranten

Tijdens de zomer en het najaar van 2015 werd Europa geconfronteerd met sinds de tweede wereldoorlog ongeziene en dramatische beelden van grote groepen mensen op de dool. Zij kwamen uit de conflictgebieden in Syrië en het Midden-Oosten en waren op zoek naar veiliger oorden. Sommigen kwamen op eigen kracht, anderen deden een beroep op dubieuze of criminele tussenpersonen en netwerken. Voor de meesten ging de dure en gevaarlijke tocht door Turkije over Griekenland naar een eindbestemming waar ze hopelijk welkom waren. In het begin leek het daar wel op, zij het niet overal. Naarmate de aantallen omhoog gingen, werd de onthaalbereidheid in heel Europa kleiner. De doortocht via de Balkan werd moeilijker gemaakt en sommige routes werden helemaal doorgeknipt. Dat zorgde voor een “opstopping” in buur- en transitlanden Jordanië, Libanon en Turkije. Voor Europa leek het probleem min of meer onder controle, maar opgelost was het geenszins.

In die context besloten de Verenigde Naties in december 2015 dat een top bijeen zou komen tijdens de openingsweek van de Algemene Vergadering in New York in september 2016. De bedoeling was internationale afspraken te maken om een crisis zoals eind 2015 te voorkomen of in ieder geval beter te beheren. De afspraken zouden gaan over een betere bescherming van vluchtelingen, en daarvoor zou ingezet worden op meer internationale solidariteit en een spreiding van de lasten. Tegelijk zouden de positieve aspecten van migratie in de verf gezet worden, en zou geijverd worden voor meer internationale samenwerking op het vlak van migratie.

Van in het begin werd de vraag gesteld waar de top zich moest op toespitsen. Zou het enkel gaan over de Syrië-crisis of zouden ook andere, aanslepende conflicten (Somalië, Afghanistan,…) aan bod komen? Of de bredere problematiek van asiel en migratie? Daarmee was meteen ook vraag gesteld over hoeveel mensen het zou gaan en of er een onderscheid moest gemaakt worden naargelang de beweegredenen voor hun verplaatsing. Er zijn elk jaar niet minder dan 240 miljoen mensen die vrijwillig en georganiseerd naar het buitenland verhuizen, hoofdzakelijk om familiale, studie- of beroepsredenen. Voor hen was de top niet bedoeld, of toch niet rechtstreeks, maar wel voor de vele miljoenen die onvrijwillig hun woonplaats verlaten, gedwongen door allerlei omstandigheden zoals geweld, vervolging, natuurrampen, of gebrek aan behoorlijk inkomen of sociale voorzieningen. Hun aantal wordt geschat op 65 miljoen, en het wordt elk jaar groter. Veertig miljoen daarvan zijn “intern ontheemden”, op de vlucht in hun eigen land zonder grenzen te overschrijden. Voor de overige 25 miljoen wordt vaak de generieke term “vluchteling” gebruikt, maar zij doen lang niet allemaal een beroep op de internationale bescherming die het statuut van vluchteling biedt. De criteria om dat statuut te bekomen zijn strikt. Ze zijn vervat in de Conventie van Genève van 1951. Om als vluchteling erkend te worden moet er een gegronde vrees zijn voor vervolging in het thuisland op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging. Armoede en slechte levensomstandigheden zijn op zich geen zaken die recht geven op erkenning als vluchteling. Deze categorie wordt vaak “economische migranten” genoemd. Ook nieuwe fenomenen als milieu- of klimaatvluchtelingen zijn nog geen erkende categorie. Er zijn overigens ook ongeveer 10 miljoen staatlozen, mensen zonder een nationaliteit die het moeilijk hebben om welk recht waar dan ook te laten gelden Meer dan genoeg materie dus om in New York samen te komen.

Al snel bleek dat Rusland, China en de meeste ontwikkelingslanden niet van plan waren om over intern ontheemden te praten, omdat zij dit als een inbreuk op hun nationale soevereiniteit beschouwen. Maar zelfs wanneer enkel internationale bevolkingsstromen in overweging zouden genomen worden, bleven er praktische vragen. De scheidingslijn tussen vluchtelingen en migranten is in de praktijk niet altijd eenvoudig te trekken. Wanneer tienduizenden mensen zich op zeer korte tijd aanmelden aan een grens is het voor de immigratiediensten onmogelijk een onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën. Het gaat om “gemengde groepen” waar vluchtelingen samen optrekken met economische migranten die niet van plan zijn politiek asiel te vragen, maar het soms wel doen, al was het maar omdat er te weinig opties zijn voor legale migratie. Het uitgangspunt is dat iedereen recht heeft op een eerlijke behandeling van zijn aanvraag. De Conventie van Genève verbiedt uitwijzing zolang de aanvraag tot erkenning van vluchteling niet afgewezen is. In de praktijk wordt de toegang tot het grondgebied vaak geweigerd indien er vooraf asiel kon aangevraagd worden in een veilig transitland.

Er werd daarom besloten dat de top (officieel een “plenaire vergadering op hoog niveau”) zou handelen over “grote stromen van vluchtelingen en migranten”. Op die manier werden alle categorieën gedekt. De top was een primeur voor de VN, want indien vluchtelingen met het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR) een “huis” in de VN hebben, staat de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) buiten de VN. Dat er voor het eerst in de VN op het niveau van staats- en regeringsleiders over migratie werd gepraat, is de verdienste van IOM en is ook te danken aan Peter Sutherland, de Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal voor Migratie, die één van de drijvende krachten achter de top was. De VN en IOM tekenden tijdens de top een samenwerkingsakkoord, waardoor IOM zich vanaf nu tot lid van de uitgebreide VN-familie mag rekenen.

De Verklaring van New York voor Vluchtelingen en Migranten

Na de beslissing eind 2015 om de top te houden, moest behoorlijk lang geduld geoefend worden voor er een voorstel van tekst op tafel lag waarover kon onderhandeld worden. In mei 2016 werd een voorbereidend rapport van de Secretaris-generaal gepubliceerd: “In veiligheid en waardigheid: het aanpakken van grote stromen van vluchtelingen en migranten”. [1] De meeste aanbevelingen daarvan werden overgenomen in het ontwerp van verklaring dat begin juni ter beschikking werd gesteld. Voor de onderhandelingen werden twee maanden voorzien, in VN-context net genoeg tijd om even met de ogen te knipperen. Iedereen was zich er echter van bewust dat een mislukking in september geen optie was. De tekst werd in snel tempo bijgeschaafd en – tot ongenoegen van veel waarnemers – ontdaan van “harde” verbintenissen. Na de onvermijdelijke theatrale nachtzitting werd begin augustus een akkoord bereikt over wat grotendeels intenties en vage beloften zijn. In het licht van de politieke realiteit, zeker in de Europese Unie, was op dat ogenblik niet veel meer haalbaar.

Op 19 september 2016 namen de wereldleiders de “Verklaring van New York voor Vluchtelingen en Migranten” aan. [2] Het gaat om een document van 25 bladzijden, dat een politiek deel bevat met de grote principes en twee bijlagen heeft (over respectievelijk vluchtelingen en migranten) waarin meer concrete maatregelen vermeld zijn die er moeten voor zorgen dat de politieke intenties ook in de praktijk omgezet worden.

Als resultaat van de top kunnen geen grote verbintenissen genoteerd worden. Een maat voor niets zoals sommige mensenrechtenorganisaties beweerden, was het nu ook weer niet. Er was de nooit geziene politieke aandacht in de VN voor migratie en er werden wel degelijk beslissingen genomen. De voornaamste hiervan zijn processen die op redelijk korte termijn de principes moeten verduidelijken. De belangrijkste zijn twee parallelle onderhandelingen die nog dit jaar, of begin 2017, zullen aanvangen:

• Het eerste proces betreft het uitwerken van een akkoord over de opname en de spreiding van vluchtelingen gebaseerd op gedeelde verantwoordelijkheden, en het aannemen van dat akkoord onder de vorm van een “global compact on refugees” in 2018.
• Het tweede omvat onderhandelingen die in 2018 moeten uitmonden in een internationale conferentie waar een “global compact on migration” zou aangenomen worden. Het voornaamste doel hiervan is het vergroten van de mogelijkheden voor legale migratie via georganiseerde kanalen.

Daarnaast zijn er twee andere concrete resultaten:

• Het opstellen van richtlijnen voor de bescherming van “migranten in kwetsbare situaties”. Er wordt vooral gedacht aan onbegeleide minderjarigen, vrouwen die het slachtoffer zijn van seksueel geweld, religieuze of etnische minderheden en mensen die dringend medische hulp nodig hebben.
• Het lanceren door de Secretaris-Generaal van een campagne tegen racisme en vreemdelingenhaat, waarbij de nadruk gelegd wordt op de waardigheid en rechten van zij die gedwongen hun land hebben moeten verlaten, en op de positieve bijdragen die zij leveren aan de ontwikkeling van de gastlanden.

In de Verklaring van New York wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten maatregelen: een eerste reeks slaat op vluchtelingen zowel als migranten, een tweede enkel op migranten en een derde enkel op vluchtelingen.

Respect en basisbescherming voor iedereen, ongeacht hun statuut

Omdat het moeilijk is bij grote volksverhuizingen op korte termijn een strikt onderscheid te maken tussen wie recht heeft op internationale bescherming onder de Conventie van Genève en wie niet, worden in de Verklaring een aantal basisprincipes opgesomd die op iedereen van toepassing zijn, ongeacht hun statuut.
Elk individu beschikt immers over rechten die internationaal erkend zijn in verdragen zoals de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Deze hebben voorrang op andere overwegingen. Wanneer bijvoorbeeld iemand uit noodzaak of door wanhoop gedreven bepaalde daden stelt die op papier niet toegelaten zijn, zoals het ongedocumenteerd of onrechtmatig betreden van een grondgebied, moet vermeden worden dat die persoon als een crimineel behandeld wordt. Iedereen heeft op zijn minst recht op een menswaardig onthaal en de kans om zijn verhaal te doen en zich te verdedigen, en wie in een noodsituatie verkeert moet bijstand kunnen krijgen (voedsel, onderdak,…). Het gaat hier om een humanitair basisprincipe: het respect voor de essentiële waardigheid en menselijkheid van elk individu.
Bovendien is een specifieke bescherming nodig voor al wie zich in een zwakke of kwetsbare situatie bevindt. Kinderen op de dool zonder ouders of volwassen begeleiders, mensen die onderweg alles kwijtgespeeld hebben aan mensenhandelaars, die gediscrimineerd worden omwille van hun uiterlijk of seksuele geaardheid, die zwaar ziek zijn,… De Verklaring erkent dat er uitzonderingen moeten gemaakt worden om deze categorieën te beschermen.

Algemeen wordt in de Verklaring de nadruk gelegd op de positieve bijdrage die vluchtelingen en migranten doorgaans leveren aan de onthaallanden, door hun kennis, hun leergierigheid, hun vitaliteit en wilskracht om een nieuw leven op te bouwen, en niet zelden hun inzetbaarheid in knelpuntberoepen of voor werk waar de doorsnee burger zijn neus voor ophaalt. Er is veel negatieve beeldvorming over “vreemdelingen” maar de meest voorkomende situatie is die van een vluchteling of migrant die keurig werk aflevert en netjes belastingen betaalt, of althans zou willen indien hij of zij maar even de kans zou krijgen. Om stereotiepe voorstellingen en vooroordelen te bestrijden wordt in de Verklaring een campagne gelanceerd tegen xenofobie, racisme en discriminatie.

Voorzichtige aanzet voor een internationaal kader voor migratie

Een tweede hoofdstuk in de Verklaring heeft specifiek betrekking op migranten. Het gaat hier vooral over het toekennen van bijkomende bescherming en bijstand (dus bovenop de gemeenschappelijke basisrechten van het eerste hoofdstuk) aan mensen die zich niet kunnen beroepen op het vluchtelingenstatuut. Er wordt in eerste instantie gedacht aan het onthaal en de behandeling van migranten die zwak of kwetsbaar zijn, en in het bijzonder aan kinderen die onbegeleid reizen of tijdens de reis van hun ouders of begeleiders gescheiden zijn. De tekst blijft op dit vlak echter heel voorzichtig, en zegt bijvoorbeeld “wij zullen overwegen niet-bindende richtinggevende principes en vrijwillige richtlijnen opstellen”. Dit getuigt niet meteen van een doortastende wil om migratie iets minder restrictief te maken. Dit heeft te maken met de politieke realiteit in veel landen, waar grenscontroles en verblijfsvoorwaarden strenger geworden zijn.

Dit was trouwens de algemene teneur van de onderhandelingen over het hoofdstuk “migratie”. Landen van vertrek zoals Mexico of de Filippijnen kwamen op voor een maximale bescherming van hun landgenoten in de landen van aankomst, en riepen op om migratie te erkennen als een recht dat wettelijk omkaderd moet worden. Maar verder dan “wij zullen overwegen ons migratiebeleid te herzien” wordt in de tekst niet gegaan. Alle hoop gaat nu naar een proces van onderhandelingen tussen staten dat begin 2017 zou beginnen en in 2018 zou uitmonden in een grote conferentie waarin “veilige, ordentelijke en reguliere” migratie in een “global compact” zou opgenomen worden. Als de Verenigde Naties daarin zouden slagen, zou dit zonder meer een historisch resultaat zijn.

Wat alvast wel een succes is van de top van 19 september 2016, is de toenadering van de Internationale Organisatie voor Migratie tot de Verenigde Naties. De Directeur-generaal van IOM, William Swing, had het over een “UN Migration Agency” dat boven het doopvont werd gehouden. Bij nadere lectuur oogt het “samenwerkingsakkoord” [3] toch iets minder spectaculair. Er wordt geen VN-orgaan voor migratie opgericht en IOM wordt evenmin omgevormd tot een gespecialiseerd agentschap naar model van bijvoorbeeld de Internationale Arbeidsorganisatie of de Wereldgezondheidsorganisatie. Het akkoord bevestigt dat IOM wereldwijd een leidende rol heeft op het gebied van migratie, en dat IOM een onafhankelijke, autonome niet-normatieve internationale organisatie blijft. Wel maakt IOM vanaf nu deel uit van de uitgebreide familie van de VN en gaan beide veel nauwer samenwerken rond migratie. Dat zoiets niet de evidentie zelve is, bleek uit de onderhandelingen over de Verklaring van 19 september. Lidstaten ruzieden tot de laatste dag over wie het secretariaat van de migratieconferentie van 2018 mocht waarnemen, IOM of de VN (compromis van de laatste minuut: ze gaan het samen doen).

In een bijlage bij de Verklaring van New York worden al een twintigtal zaken opgesomd die in het global compact on migration aan bod zouden moeten komen, om te beginnen het feit dat mobiliteit een fenomeen is dat in een geglobaliseerde wereld alleen maar zal toenemen en dat het dus hoog tijd is duidelijke regels en afspraken te maken om migratie in goede banen te leiden. Hekken of muren kunnen mensen tegenhouden, maar zijn geen oplossing. Als er geen internationale samenwerking is rond migratie, en als er niet meer mogelijkheden komen voor mensen om op een legale manier te migreren, dan zullen zij op een onregelmatige manier blijven komen en zullen we nog veel menselijke drama’s meemaken. De inzet voor de migratieconferentie van 2018 is dus hoog en de vraag is of de lidstaten in staat zullen zijn het huidige anti-migratie klimaat te overstijgen en constructieve voorstellen te doen.

Gedeelde verantwoordelijkheid voor de opvang en de hervestiging van vluchtelingen

Een derde hoofdstuk van de Verklaring is toegespitst op vluchtelingen. De inzet van de onderhandelingen was drievoudig: een sterke bevestiging van de Conventie van Genève en de grote principes ervan zoals non-refoulement, de uitbreiding van het onthaal op humanitaire gronden en de steun aan de opvanglanden (bijvoorbeeld voor onderwijs aan vluchtelingen) en een aanzienlijke verhoging van het aantal vluchtelingen dat door kan reizen naar een ander land via hervestiging. Voor de eerste twee punten werd het doel bereikt, voor het derde niet. In de ontwerptekst stond eerst dat jaarlijks 10% van alle vluchtelingen zou hervestigd worden. De herformulering is een schoolvoorbeeld van diplomatiek schaafwerk: landen “zullen hun best doen om vluchtelingen op te nemen op een schaal die in overeenstemming is met de behoeften aan hervestiging”.

Ook het hoofdstuk over vluchtelingen heeft een bijlage, met meer gedetailleerde voorschriften, die net zoals voor migratie verder dienen uitgewerkt te worden en in 2018 moeten uitmonden in een global compact on refugees. Waar een uitstel tot 2018 voor migratie nog te begrijpen is, is het voor vluchtelingen minder. De crisis is acuut, het wettelijk kader bestaat, de instrumenten zijn beschikbaar en kunnen nu al op een grotere schaal toegepast worden. Maar omdat in heel het onderhandelingsproces de situatie van vluchtelingen en migranten aan elkaar gekoppeld is, moest een parallellisme ingebouwd worden.

In de discussie over vluchtelingen was het uitgangspunt dat er concrete verbintenissen zouden komen op het vlak van onthaal en toelating tot het grondgebied, steun aan buur- en transitlanden en een internationale verdeling van de lasten en de verantwoordelijkheden (onder meer via het uitbreiden van hervestiging). De Europese Unie heeft daar heel wat nieuwe elementen aan toegevoegd, die een weerspiegeling zijn van de eigen reactie op de vluchtelingencrisis. De tekst bevat daarom ook bepalingen over het onder controle houden van het aantal aankomsten en asielaanvragen, de prioriteit van opvang in de regio van oorsprong, de (vrijwillige) terugkeer van vluchtelingen naar de landen van herkomst en de verplichting van die landen om hun onderdanen terug op te nemen. Harde taal soms, die we in de VN niet gewoon zijn van de EU. Ook tijdens de interne EU-coördinaties zorgde de politieke gevoeligheid van het onderwerp ervoor dat onder lidstaten het potje regelmatig overkookte.

Op 20 september 2016, de dag na de VN-top, verzamelde de Amerikaanse president Obama een vijftigtal landen voor zijn eigen vluchtelingentop, om te spreken over oplossingen en concrete toezeggingen voor financiële hulp en hervestiging. Ook hier kunnen de resultaten eerder bescheiden genoemd worden. De opkomst was fraai, de toespraken vol gloed, maar bindende engagementen werden niet aangegaan.

Afspraak in 2018

Bij de aanvang van de onderhandelingen over de Verklaring van New York lag de nadruk op menselijke waardigheid, meer en betere bescherming en bijstand, een eerlijke verdeling van verantwoordelijkheden voor onthaal, opvang en hervestiging van vluchtelingen, en het vergroten van wettelijke kansen op migratie. De politieke realiteit in vele landen heeft geleid tot een geleidelijke afzwakking, met vooral vage voornemens, en met meer aandacht voor het vermijden en beheersen van vluchtelingenstromen, en de terugkeer van migranten naar hun land van oorsprong. Vooral het ontbreken van becijferde doelstellingen voor hervestiging van erkende vluchtelingen was voor vele waarnemers een ontgoocheling, evenals het opschuiven tot 2018 voor een akkoord hierover. Niettemin is op 19 september 2016 in de VN iets in gang gezet dat moeilijk kan teruggedraaid worden. Het werk aan beide compacts kan beginnen.

Of er in 2018 een “historische” doorbraak zal bereikt worden, is vandaag moeilijk in te schatten. Ondanks de vele uitspraken over het aanpakken van de structurele oorzaken (armoede, conflict,…) van grote bevolkingsverplaatsingen, lijkt de kans groot dat het aantal mensen dat onder dwang of uit noodzaak zijn woonplaats verlaat de komende jaren nog zal toenemen, zij het vanuit Syrië, Afghanistan, de Sahel of Oost-Afrika, of door nieuwe crisissen die kunnen ontstaan. Het is evenzeer weinig waarschijnlijk dat de defensieve houding van de landen van bestemming snel zal omslaan. Anderzijds, als er op 19 september 2016 één zaak duidelijk is geworden, dan is het wel dat migratie en asiel niet los van elkaar kunnen gezien worden. De toenadering van IOM tot de VN bewijst dit en betekent ook dat vanaf nu de VN een sleutelrol zullen spelen in het zoeken naar oplossingen. De benoeming van gewezen Hoog Commissaris voor Vluchtelingen Guterres tot nieuwe Secretaris-generaal zal er ook toe bijdragen dat het thema hoog op de VN-agenda blijft.

_______________________________

Noten

[1] VN-document A/70/59 van 21 april 2016

[2] VN-document A/71/L.1 van 13 september 2016.

[3] VN-document A/70/976 van 8 juli 2016.