De EU, België, Vlaanderen en de VN - Synthese Post-2015 agenda

Inleidend

De Millennium Development Goals (MDGs) bereiken in 2015 hun eindpunt. In de plaats komt de “Post-2015 Agenda” waarvan de lancering voorzien is tijdens de VN Post-2015 Top van 25-27 september 2015. De uitwerking hiervan – samen met de klimaatonderhandelingen (COP Klimaat Parijs in december 2015) en de onderhandelingen inzake Financiering voor Ontwikkeling (Conferentie te Addis Abeba in juli 2015) – wordt een bepalend dossier voor de gehele multilaterale VN agenda, en wordt alsdusdanig ook erkend door VN Secretaris-generaal (SG) Ban ki-moon.

Sinds 2012 zijn verschillende processen gaande ter voorbereiding van die Post-2015 agenda. De belangrijkste input – in het bijzonder het rapport van de Open Werkgroep Duurzame Ontwikkelingsdoelen (OWGSDG) (juli 2014) [1]; het rapport van het Expertencomité Financiering Duurzame Ontwikkeling (augustus 2014) [2]; en het syntheserapport van de VNSG (december 2014) [3] – zijn beschikbaar. De resolutie van de Algemene Vergadering 68/309 (12/09/2014) erkent verder het OWGSDG rapport als “main basis for integrating sustainable development goals into the post-2015 development agenda, while recognizing that other inputs will also be considered.”

Positief kan verder opgemerkt worden dat in tegenstelling tot het voorbereidende proces voor de MDG’s, er nu duidelijk wel een brede consultatie en hopelijk draagvlak gecreëerd wordt waarop tijdens de uitvoering van P-2015 kan voortgebouwd worden.

De eigenlijke onderhandelingen begonnen in januari 2015, en bestaan uit minstens 8 maandelijkse onderhandelingssessies. De modaliteiten hiervan liggen vervat in resolutie 69/244 (29 december 2014) van de Algemene Vergadering.

De voorbije twee jaar lag de focus vooral op de inhoudelijke aspecten van de P-2015 agenda (“wat”). De focus dient nu ook te verschuiven naar het “hoe” van de agenda: design in functie van maximale implementatie, communiceerbaarheid, monitoring en governance van de agenda.

Op EU niveau werden nieuwe Raadsconclusies “on a transformative post-2015 agenda” aangenomen op 16 december 2014. Deze bouwen voort op eerdere conclusies (25 juni 2013 en 12 december 2013) en geven duidelijke  lijnen van de EU positie voor de P-2015 onderhandelingen. De opvolging op technisch niveau vindt plaats via maandelijkse gezamenlijke bijeenkomsten van de CODEV-CONUN-WPIEI globale Raadswerkgroepen en regelmatige informele expertvergaderingen georganiseerd door EUCOM en EEAS.

Op Belgisch niveau vindt de afstemming plaats via DGE-overleg en maandelijkse vergaderingen van de COORMULTI-Duurzame Ontwikkeling.

Reeds gecoördineerde Belgische en EU prioriteiten voor P-2015

De universaliteit is een wezenlijk kenmerk van de agenda die relevant en ambitieus moet zijn voor álle landen. Van alle landen – Noord én Zuid – wordt een billijke bijdrage verwacht.

Het doel is een transformatieve agenda, opgebouwd rond één enkele set van ambitieuze doelstellingen voor armoedebestrijding én duurzame ontwikkeling in één enkel omvattend kader; in overeenstemming met bestaande engagementen; en ondersteund door een efficiënt functionerende institutionele structuur voor implementatie, monitoring en evaluatie. Dit impliceert eveneens een VN systeem dat “fit for purpose” is.

Cruciale aspecten van de agenda betreffen  de evenwichtige integratie van de drie dimensies van duurzame ontwikkeling (namelijk economie, sociaal, leefmilieu), gender (inclusief seksuele en reproductieve gezondheid en rechten), vrede en veiligheid, goed bestuur, rechtsstaat en nationale verantwoordelijkheid.

De P-2015 onderhandelingen moeten voortbouwen op de inhoudelijke elementen die reeds op tafel liggen: het rapport van de Open Working Group, het expertrapport over duurzame financiering,  het rapport van het High Level Panel of nog het MDG Special Event Outcome Document[4]. Tenslotte is het syntheserapport van de SG een erg nuttig document dat de politieke kapstok biedt die nodig was om het rapport van de OWG SDG verder te kunnen kaderen op een manier die de communiceerbaarheid ten goede komt zonder het politiek evenwicht ervan onderuit te halen, en als dusdanig ook een waardevolle basis voor de verdere onderhandelingen. Dit acquis dient nu in eerste plaats behouden te blijven, althans volgens de EU waarvoor de OWG outcome ‘much better than expected’ is; ten tweede zou het indien mogelijk verder verfijnd moeten worden, onder meer via een technische proofing van targets, en ten derde eventueel – indien politiek haalbaar – gestructureerd volgens de zes assen van het SG-rapport.

Coherentie met het voorbereidingsproces inzake de Financing for Development (FfD) Conferentie (juli 2015) is essentieel in het licht van de noodzakelijke gemeenschappelijke aanpak inzake financiering van de P-2015 agenda in een nieuw mondiaal partnerschap voor duurzame ontwikkeling. Parallelle en, of overlappende discussies moeten vermeden worden.

Financieringsdiscussie

De eerste grote werf op weg naar de UN post 2015 top in september 2015 is de derde conferentie over financiering voor ontwikkeling die plaats zal vinden van 13 tot 16 juli 2015 in Addis Abeba. Ter herinnering: de meeste EU-lidstaten hadden een duidelijke voorkeur om eerst te spreken over de inhoud van de post-2015 agenda en pas daarna over de financiering. Maar vooral de G77 wilde eerst over de middelen spreken om op basis daarvan de agenda op te stellen.

EUCOM bracht begin 2015 een Mededeling uit dat als kader voor de discussie dient. Op basis daarvan zullen raadsbesluiten opgesteld worden die de collectieve EU positie zullen omschrijven. Het lijkt nu al een moeilijke spreidstand te worden en het beloven moeilijke en lange discussies te worden. Naast deze inhoudelijke spreidstanden, is ook de timing van deze raadsbesluiten mogelijk te laat in het VN onderhandelingsproces om deze substantieel te beïnvloeden. Anderzijds is het standpunt van bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk altijd geweest dat er maar op het laatste moment moet naar buiten gekomen worden met EU standpunten om niet te vroeg de kaarten op tafel te leggen.

De eerste FfD discussies eind 2014 bevestigden dat het de G77 landen vooral om de financiële middelen te doen is, terwijl de EU duidelijk pleit voor een brede focus die ook de niet-financiële aspecten meeneemt. De mate waarin lidstaten in de raadsconclusies dit voorjaar bereidheid zullen tonen om min of meer concrete verbintenissen aan te gaan in Addis wordt cruciaal, maar is op dit moment moeilijk in te schatten, gezien krachten in beide richtingen natuurlijk  aan het werk zullen blijven op elk moment in het EU-afstemmingsproces.

Op één punt zal Europa quasi zeker in een lastig parket geraken. Als blok hebben de EU-lidstaten zich herhaaldelijk geëngageerd om de befaamde 0,7% van het collectief BNP te besteden aan ontwikkelingssamenwerking. Dit werd slechts sporadisch door enkele lidstaten gehaald en zeker niet collectief. Ook in de laatste raadsbesluiten werd dit engagement herhaald (tegen 2015 te behalen). Andere donoren hebben nooit dergelijke engagementen aangegaan en zullen (kunnen) daar waarschijnlijk niet op aangesproken worden.

Binnen de EU is er sterke oppositie om een engagement voor 0,7% te herhalen. Wat ons natuurlijk nog verder zou verzwakken in het internationale spel. De Oostelijke lidstaten hadden immers al een afwijking bekomen om slechts 0,39% bij te dragen voor de collectieve 0,7% belofte[5]. Zij willen zeker niet verder gaan. Daarbij sluiten zich nu ook staten als Portugal, Spanje, Griekenland en de andere Zuidelijke lidstaten aan omwille van hun budgettaire interne problematiek. Een aantal Noordelijke staten voelden de bui al hangen en hebben een collectieve brief geschreven om de 0,7 zeker te behouden en met een strikte deadline tegen 2020. Spijtig op zich is wel dat het enkel de landen zijn die nu al de 0,7% halen die deze brief onderschreven. Een stelling is dat het engagement voor 0,7% moet worden herbevestigd om onderhandelingsruimte open te houden voor EU-standpunten in de bredere agenda. Een andere mogelijkheid is natuurlijk om de definitie van wat binnen de 0,7 kan vallen, zo uit te breiden, dat dit objectief haalbaar wordt.

De zogenaamde nieuwe donoren willen zich ook ver houden van elk engagement en kunnen in deze objectieve bondgenoten zijn maar zij zullen waarschijnlijk binnen het G77 verband de vraag verdraaien naar een historische schuld die ons terug in de verdomhoek zou dringen en ons terug brengt bij de niet gehouden beloftes uit het verleden.

De post-2015 agenda is breder dan enkel de ontwikkelingsfinanciering en er wordt nagedacht over een breder kader dat naast financiering van ontwikkelingssamenwerking ook alle klimaat- en milieufinanciering omvat. Maar over klimaatfinanciering in het bijzonder zullen zo weinig mogelijk concrete engagementen genomen worden – in het bijzonder met het oog op de klimaatonderhandeling op het einde van het jaar in Parijs (COP21).

De Belgische positie wordt goed weergegeven door de laatste raadsbesluiten: een engagement om te streven naar 0,7% zoals ook ingeschreven in onze wet en in verschillende beleidsdocumenten maar met de caveat van de budgettair moeilijke periode.

De onderhandelingen zelf en de rol van EU instellingen

In het proces dat leidde tot eerst de aanbevelingen van de Open Working Group (OWG), werd duidelijk dat een aantal lidstaten er nog altijd last mee hebben om zich in een EU logica in te schrijven, wat echter in het bijzonder versterkt werd door de particulariteit dat de OWG met trojka’s werkte waar in het eerste jaar officieel niet onderhandeld werd, en waar individuele EU-lidstaten samen moesten werken met niet-EU-lidstaten. Vooral het Verenigd Koninkrijk probeert op alle mogelijke manieren de onafhankelijkheid in de gesprekken in New York te behouden[6]. Maar ook andere grote lidstaten als Duitsland en Frankrijk zijn beducht voor posities die in naam van de EU ingenomen worden.

De moeilijk bevochten compromissen in de raadsbesluiten weerspiegelen de sterkte van de individuele lidstaten. De uiteindelijke compromisvoorstellen zijn al een moeilijk bevochten evenwicht maar deze beperken de mogelijkheid om op basis van deze teksten in onderhandeling te gaan met andere blokken als de G77. Binnen deze G77 zijn de individuele posities waarschijnlijk veel minder meegenomen in de onderhandelingen en bepalen enkele grote en sterkere staten of zelfs individuen de posities. Hoewel in het verleden bleek dat de coherentie toch redelijk hecht is binnen deze G77 (zie mislukte gezamenlijke EU-Afrika verklaring over post-2015 in april 2014), moet de EU toch blijven proberen om aan de Minst Ontwikkelde Landen duidelijk te maken dat hun numerieke kracht soms misbruikt wordt, en hun belangen niet altijd best gediend zijn door de posities, die ook in hun naam ingenomen worden door de G77.

Elk voorstel om aan het EU-onderhandelingsteam (COM, EDEO, en roterend VZP) een inhoudelijk onderhandelingsmandaat te geven werden tot nu toe afgeblokt en het is dus onduidelijk wat de toegevoegde waarde zal zijn van een set rigide raadsbesluiten als de onderhandelingen echt opgestart zullen worden en hoe de vertegenwoordigingen in New York zullen reageren op onderhandelde posities die sowieso zullen afwijken van de tekst van de EU-raadsbesluiten.

De verschillende blokken binnen EU

Niet over alles staan dezelfde landen tegen elkaar en nationale prioriteiten spelen hierin een grote rol, evenals de houding in bredere dossiers die discussie opleveren binnen de EU.

Zo legt Frankrijk de nadruk op alles verwant met klimaat in lijn met de organisatie van COP21 in Parijs eind 2015; zo wil het Verenigd Koninkrijk elke mogelijke uitbreiding van een onderhandelingsmandaat voor EU-instellingen afblokken; zo wil Duitsland nationale soevereiniteit boven de universaliteit van de agenda stellen; zo benadrukt Spanje het belang van een focus op MIC-landen; Italië wil aandacht voor migratie; Portugal benadrukt dan weer de New Deal; Estland wil specifieke aandacht voor UNCLOS (steun van Cyprus en Malta); houden Malta, Polen en Hongarije alles over Sexual and Reproductive Health and Rights tegen, willen de Oostelijke staten meer aandacht voor Oost-Europa en Centraal-Azië en zegt waarschijnlijk iedereen dat België te veel de rol van fragiele staten en Centraal-Afrika benadrukt.

Deze onderliggende stromen bemoeilijken en vervuilen in zekere zin de principiële ontwikkelingsdiscussies, naast de grotere breuklijnen zoals deze rond de 0,7% en de tegenstelling Oost-Zuid tegen Noord-West Europa. En doordat er op deze splijtzwammen weinig manoeuvreerruimte is, krijgen andere minder controversiële punten relatief meer aandacht dan ze zouden moeten krijgen. Niet alleen binnen de EU maar ook bijvoorbeeld in de tekst van de SG waar seksuele rechten voor vrouwen niet vermeld worden, maar sociale bescherming ruim 15 keer.

Een vooruitblik

Bovengaande elementen, al dan niet gecombineerd met een zekere ‘P-2015 fatigue’, kunnen uiteindelijk een compromis met de laagst mogelijke drempel in de hand werken. Het belang van een voldoende hoog ambitieniveau in een – weliswaar universele maar rond niet-bindende doelstellingen en targets opgebouwde – agenda kan niet genoeg onderlijnd worden, al was het maar omwille van de normatieve sturing en invloed die uitgaat van dergelijke agenda.

Dat we er als EU dan ook onvoldoende in slagen om rond verschillende cruciale aspecten en thematieken – zoals bijvoorbeeld seksuele rechten waarover binnen de EU toch de meest vooruitstrevende ideeën op wereldvlak leven – een uitgesproken positie in te nemen, verkleint de kans dat in de post-2015 agenda daarover ambitieuze doelen gesteld zullen worden, en is dan ook sterk te betreuren.

Het zal daarbij ook van de kracht van de vertegenwoordigingen in New York afhangen of de EU actiever en concreter zal kunnen wegen op de echte onderhandelingen die nu opstarten.

__________________________________

Noten

[1] http://sustainabledevelopment.un.org/focussdgs.html

[2] http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/4588FINAL%20REPORT%20ICESDF.pdf

[3] http://www.un.org/disabilities/documents/reports/SG_Synthesis_Report_Road_to_Dignity_by_2030.pdf

[4] http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/Outcome%20documentMDG.pdf

[5] Alle details staan in raadsbesluiten van 24/05/2005 – 9266/05

[6] Inhoudelijk vooral om het aantal  doelstellingen te verminderen. Daarin kunnen ze steun vinden bij de 6 grote essentiële elementen die in het syntheserapport vermeld worden en waarrond waarschijnlijk de nieuwe doelstellingen zullen gebouwd worden.  Het gevaar bestaat er wel in dat hierdoor een aantal thema’s of doelstellingen rond goed bestuur en mensenrechten minder expliciete aandacht zullen krijgen.