Trop peu, trop tard? Een ooggetuigenverslag van de COP21 in Parijs

In Parijs vond in december voor de eenentwintigste maal de klimaatconferentie van de Verenigde Naties (VN) plaats. Zoals elk jaar kwamen vertegenwoordigers van de verdragspartijen bij het Raamverdrag inzake Klimaatverandering (United Nations Framework Convention on Climate Change of UNFCCC) samen. Deze editie van de ‘Conference of Parties’ − ook wel COP21 genoemd − was terzelfdertijd het toneel voor de elfde ‘Meeting of the Parties’, de bijeenkomst van de partijen bij het Kyoto Protocol uit 1997. Vooraf werd uitgekeken naar de houding van de deelnemende landen. Zou het in la ville leumière bij politieke beloftes blijven of zouden er emissiereductiedoelstellingen en individuele aanpassingsmaatregelen in een juridisch verankerde tekst worden gegoten? De verwachtingen waren bijzonder hoog gespannen. Waarnemers, vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, beleidsmakers en wetenschappers waren het er over eens de Parijse samenkomst, na een opeenvolging van mislukte pogingen in andere wereldsteden, moest resulteren in een globaal akkoord om de strijd tegen klimaatverandering geloofwaardig te houden. Wereldbeeld had een reporter ter plaatse.

Een nieuwe, bottom-up, aanpak

Bij de start van de onderhandelingen in Parijs is het opgebouwde momentum − mede door verschillende maatschappelijke bewustwordingsacties en burgerinitiatieven − enorm. Toch nemen de onderhandelingen een trage start. Het is vooral dankzij de diplomatieke inspanningen van het Franse voorzitterschap dat er uiteindelijk slechts een gering aantal procedurele vertragingen wordt opgelopen. [1] Vertegenwoordigers van deelnemende landen beperken zich de eerste conferentiedagen tot het herhalen van wat reeds publiek bekend was. Voorafgaand aan de COP21 had elk van de verdragspartijen immers een eigen voorgesteld nationaal streefcijfer voor de reductie van emissies (de zogenaamde ‘Intended Nationally Determined Contribution’, of INDC) meegedeeld via een schriftelijke procedure. Zo ook hadden Europese Unie (EU) en haar lidstaten in het voorjaar van 2015 een klimaatplan de wereld ingestuurd. Het gemeenschappelijk Europees streefcijfer, dat dus ook van toeppassing is op België, is een nationale vermindering van 40% in de uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van cijfers uit 1990. [2] Woordvoerders van de Europese Commissie hadden het over een realistisch plan; experten en de civiele maatschappij brandmerkten het als ‘onvoldoende ambitieus’.

De onderhandelingen in Parijs bouwen voort op de vooraf meegedeelde INDCs. Deze aanpak verschilt van de koers die tot dan toe gevaren werd. De INDCs zijn bottom-up instrumenten. De nadruk ligt dus ontegensprekelijk op het vrijwillig karakter van de doelstellingen en de realisatie ervan door de verdragsstaten. Ter vergelijking: het Kyoto Protocol ging uit van top-down instrumenten met opgelegde streefcijfers. De nieuwe benadering heeft tot gevolg dat er bij aanvang van de COP21 een tsunami aan beloftes en nationale klimaatplannen bestaat, maar dat er in Parijs nog een eenvormig implementatiebeleid genegotieerd moet worden. Daarbij blijkt al snel dat, naast het formuleren van een gemeenschappelijke strategie, vooral de financiering van de klimaatbeloftes een potentieel breekpunt is.

Resultaten van de COP21

Na ruim twee weken onderhandelen wordt in Parijs een klimaatakkoord gesloten. De verdragstekst stelt als doel om de wereldwijde temperatuurstijging deze eeuw onder de 2°C te houden. Ook onderschrijven de verdragsstaten dat ze inspanningen zullen leveren om de temperatuurstijging bijkomend te beperken tot 1,5°C ten opzichte van pre-industriële niveaus. Dit laatste, hoewel geformuleerd als politieke belofte, is van levensbelang voor de meest kwetsbare ontwikkelingslanden. Om deze algemene doelstellingen te verwezenlijken wordt geopteerd om verder te gaan met de benadering op basis van de individuele INDCs (vanaf Parijs gewoon ‘NDCs’, omdat ze niet langer louter ‘intended’ zijn). De NDCs moeten ‘voorbereid, gecommuniceerd en gehandhaafd’ en (om de vijf jaar) ook vernieuwd worden. Hier ligt meteen ook de achilleshiel van het klimaatakkoord: de NDCs zijn niet juridisch bindend en de operationele details zullen pas op volgende COPs worden besproken.

De onderhandelaars werken de financiële aspecten verder uit. De belofte die werd gemaakt in Kopenhagen (2009) en in Cancún (2010) om jaarlijks minimum 100 miljard US dollar aan klimaatfinanciering te mobiliseren tot 2025, wordt in Parijs geformaliseerd. Verdere bindende afspraken over de financiering van emissiereducties worden niet gemaakt. Ook afwezig is een systeem dat landen kan bestraffen indien de NDCs niet worden gerealiseerd. In de plaats daarvan wordt een comité van experten in het leven geroepen dat op niet-bestraffende wijze (‘non-adversarial and non-punitive’) zal toezien op de tenuitvoerlegging van de aangenomen streefcijfers en daarover ook jaarlijks zal rapporteren aan de COP. Het formuleren van bepalingen over de samenstelling en de werkwijze van het comité wordt vooruitgeschoven naar de eerste bijeenkomst volgend op de inwerkingtreding van het akkoord.

In de Franse hoofdstad wordt het pad geëffend voor de oprichting van nieuwe marktmechanismen die de nodige flexibiliteit moeten bieden aan partijen om reductiedoelstellingen te halen. Tot nu toe gebeurt dit vooral onder het ‘Clean Development Mechanism’ (‘CDM’ of ‘mechanisme voor schone ontwikkeling’), een eerder controversieel onderdeel van het Kyoto Protocol. Dankzij het CDM kunnen geïndustrialiseerde landen aan de eigen reductiedoelstellingen voldoen door te investeren in projecten die netto-emissies in een niet-geïndustrialiseerd land verlagen. Op de COP21 verklaren staten zich akkoord om een opvolgsysteem voor het CDM te ontwikkelen. Opnieuw zullen de concrete modaliteiten en procedures pas worden onderhandeld op de eerste samenkomst van de partijen volgend op de inwerkingtreding van het nieuwe klimaatakkoord. Het is wel al duidelijk dat het nieuwe mechanisme een oud zeer van het CDM − het gebrek aan duidelijkheid en transparantie − beter moet aanpakken. Details van het nieuwe transparantiesysteem zullen tegen 2018 uitgewerkt worden, maar in Parijs wordt wel al het idee naar voor geschoven om een open en transparant beleid van een staat voortaan als emissiekrediet te beschouwen.

Het klimaatakkoord, aangenomen in Parijs, zal op 22 april 2016 in New York aan staten worden voorgelegd ter ondertekening. Om in werking te treden is er een dubbele voorwaarde gesteld: 55 landen die verantwoordelijk zijn voor minstens 55 procent van de wereldwijde broeikasgassen moeten het akkoord ratificeren. In tussentijd zal er een ad hoc werkgroep worden opgericht om de goede gang van zaken op te volgen.

Waarnemingen

Het is ondertussen een boutade geworden: klimaatconferenties worden (te) druk bijgewoond door vertegenwoordigers van gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties, academici en VN-functionarissen die met hun deelname zelf de nodige CO2 uitstoten. Dit was in Parijs niet anders. Opnieuw verdient de Franse organisatie lof: de conferentie was opmerkelijk goed georganiseerd ondanks de drukte. Verder viel op dat de conferentiezalen leger werden naarmate de conferentie vorderde. Een verklaring kan gevonden worden in het feit dat de staatshoofden en regeringsleiders aanwezig waren bij het begin van de onderhandelingen en niet op het einde, zoals gebruikelijk is bij een internationale conferentie. Dankzij de vroege aanwezigheid werd de druk wel meteen gevoelig verhoogd.

Een ruim aantal staten had een promotiestand in schaduw van de klimaatconferentie om hun nationaal beleid inzake klimaatverandering voor te stellen aan een breder publiek. Internationale gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties en grote bedrijven (niet enkel, maar vooral deze actief in de energiesector) wendden gelijkaardige promotietactieken aan. De site waar de COP21 plaatsvond ontpopte zich tot een kleine en opzichzelfstaande stad in de Parijse buitenwijken. In de wandelgangen konden conferentiedeelnemers terecht bij toeristische informatiepunten, winkels, een apotheek, copyshops, een bakkerij, en een postkantoor. Verder was er overal gratis toegang tot water en stonden er ruimtes ter beschikking waar er informeel gediscussieerd kon worden. Een COP heeft om bovenstaande redenen soms iets van een jaarbeurs, maar deze keer was het wel één met strenge veiligheidsmaatregelen. In de nasleep van de terroristische aanslagen in Parijs werden ook een ruim aantal geplande nevenactiviteiten, zoals de traditionele klimaatmars, geannuleerd. De evenementen die wel plaatsvonden bevestigden nogmaals hoeveel verschillende organisaties, ngo-consortia en bedrijven van klimaatverandering hun ‘core business’ hebben gemaakt. Opvallend is vooral de nieuwe rol die de private sector zich aanmeet. Klimaatsverandering wordt steeds meer beschouwd als een investeringsopportuniteit. De groene obligatiemarkt heeft een hoge vlucht genomen en de financiële sector was in Parijs nadrukkelijke aanwezig.

La voie à suivre

In Parijs werd een nieuw juridisch raamwerk aangenomen om klimaatverandering tegen te gaan, inclusief nieuwe doelstellingen, mechanismen en financieringsafspraken. Voor elk van deze zaken moeten de precieze details nog worden uitgewerkt. De realist in ons merkt bovendien op dat het akkoord − in het vroegste geval − pas in werking zal treden in 2020. Dit heeft tot gevolg dat we het nog minstens vier jaar zonder wereldwijd raamwerk zullen moeten stellen. Verder hangt het succes van de onderhandelde tekst volledig af van de bereidheid van staten om de zelf gekozen vrijwillige ‘verbintenissen’ te implementeren. Het klimaatakkoord roept geen constructie in het leven om de hand te houden aan de uitvoering van de doelstellingen en besteedt het ‘name and shame’ systeem uit aan de − in Parijs opnieuw goed georganiseerde en vertegenwoordigde − (civiele) maatschappij. Toch durven we voorzichtig positief te zijn over de nieuwe ‘bottom-up’ benadering. Deze geniet nu eenmaal meer gouvernementele steun dan de ‘top-down’ benadering waar Kyoto voor stond en lijkt daarom de enige weg vooruit. Het akkoord van Parijs is wellicht het beste dat in de huidige omstandigheden kon worden bereikt.

_________________________

Noten

[1] In februari 2016 stelde Laurent Fabius zijn mandaat als Frans minister van Buitenlandse Zaken en voorzitter van de COP21 ter beschikking.

[2] Europese Commissie, ‘Intended Nationally Determined Contribution of the EU and its Member States’, 6 maart 2016, beschikbaar op <http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Latvia/1/LV-03-06-EU%20INDC.pdf>