Arrest van het Internationaal Gerechtshof inzake de Japanse walvisvangst: Japan vist achter het net

Inleiding

Milieuorganisaties en -activisten wereldwijd konden zich enkele maanden geleden, op 31 maart, genoegzaam in de handen wrijven. Het Internationaal Gerechtshof oordeelde toen dat de Japanse walvisvangst in Antarctische wateren in strijd is met Japans verplichtingen onder de International Convention for the Regulation of Whaling (ICRW) en dus illegaal is.[1] Een maand later konden dezelfde organisaties  nog eens juichen wanneer  de Appellate Body  van de Wereldhandelsorganisatie in het voordeel van de Europese Unie oordeelde dat de restricties op de handel in zeehondenproducten onder omstandigheden gerechtvaardigd kunnen zijn.[2] Internationale hoven en organisaties lijken recent steeds meer geneigd om ook in milieuaangelegenheden tussenbeide te komen en verdragen met betrekking tot het milieu ook in beschouwing te nemen bij het beoordelen van geschillen. Waar vroeger op internationaal vlak relatief weinig aandacht werd besteed aan milieuaangelegenheden, lijkt dit de laatste jaren te veranderen. Deze beweging kan goed worden geïllustreerd met het voorbeeld van de bescherming van walvissen in het internationaal recht.

Historiek

Walvissen nemen een bijzondere plaats in binnen het internationaal recht. Er zijn weinig andere diersoorten die zo veel publieke aandacht genieten in zo veel verschillende landen.  Sinds de jaren ’70 krijgt het behoud van zeezoogdieren in het algemeen steeds meer internationale aandacht.[3] Walvissen zijn uitgegroeid tot een – zo niet hét – symbool van de milieubeweging. De bescherming van walvissen brengt een belangrijke problematiek naar voren, namelijk het  vinden van een evenwicht tussen milieubehoud, de bescherming van culturele waarden en inheemse tradities en het vervullen van economische noden.

Van alle zeezoogdieren waren walvissen de eerste om overmatig geëxploiteerd te worden door de mens. Er wordt al sinds de Prehistorie gejaagd op verschillende walvissoorten. De intensieve en industriële walvisvangst begon rond de 16de en 17de eeuw.[4] Nieuwe technologische ontwikkelingen aan het einde van de 19de eeuw hebben dit proces van overbevissing enkel nog versterkt.[5] Verschillende walvissoorten werden tot op de rand van verdwijnen gebracht. Andere soorten werden – en zijn nog steeds – met uitsterven bedreigd. De internationale gemeenschap schoot pas wakker in het begin van de 20ste eeuw. Rond 1930 was duidelijk geworden dat walvissen internationale bescherming nodig hadden om in duurzame hoeveelheden en populaties verder te kunnen bestaan. De internationale gemeenschap begon inspanningen te doen om de bedreiging enigszins in te perken. Dit gebeurde onder sterke tegenkanting van landen die historisch, cultureel of economisch een sterke band met de walvisvangst hebben.[6]

In 1931 kwam een eerste ‘oplossing’ uit de bus: de eerste Convention for the Regulation of Whaling zag het daglicht en trad in 1935 in werking.[7] Dit verdrag reguleerde de jacht op twee specifieke walvissoorten. Er werden echter geen quota ingesteld. De daarop volgende  International Agreement for the Regulation of Whaling van 1937 verbood de vangst van bepaalde walvissoorten en de vangst in bepaalde regio’s.

Verdere vooruitgang kwam er in 1946 met de International Convention for the Regulation of Whaling (hierna: ICRW). [8] Dit verdrag was echter niet meteen geconcipieerd als een verdrag m.b.t. milieubehoud. Het was eerder een verdrag gericht op het verzekeren van de continuïteit van de walvisvangst op lange termijn door het reguleren van jaarlijkse vangsten en het in stand houden van de populatie.[9] Het verdrag bracht wel een zekere vooruitgang in de vorm van een internationaal orgaan; de International Whaling Commission (hierna: IWC), dat met de volgende taak belast werd: “[…] to provide for the proper conservation of whale stocks and thus make possible the orderly development of the whaling industry.” [10]

Zeezoogdieren, waaronder walvissen, worden beschermd door de algemene regels die werden vastgelegd in UNCLOS.[11] Ook andere verdragen bieden een zeker mate van bescherming; de Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) van 1973 en de Convention on Migratory Species (CMS) van 1979, ook bekend als het Verdrag van Bonn.

Zoals reeds aangegeven, waren de ICRW en IWC in origine bestemd als instrumenten om de walvisvangst op lange termijn veilig te stellen en verder te ontwikkelen. Recent werden beiden echter bijgestuurd en zijn ze verworden tot de voornaamste instrumenten om commerciële walvisvangst aan banden te leggen.[12] Sinds de jaren ’70 wordt stilaan meer gewerkt met vastgelegde quota. Ook was ondertussen het lidmaatschap uitgebreid tot een groot aantal landen die gekant waren tegen walvisvangst.[13] In 1982 werd uiteindelijk een moratorium ingesteld voor commerciële walvisvangst dat in werking trad in 1986. Een aantal landen maakte een voorbehoud; o.a. Noorwegen, Japan en de toenmalige Sovjet Unie.  Japan heeft echter geleidelijk aan – onder Amerikaanse, economische druk – zijn voorbehoud ingetrokken. In tussentijd werden ook verschillende beschermde gebieden ingesteld. Onder andere delen van Antarctische wateren en de Indische Oceaan werden  afgebakend en gesloten voor walvisvangst als reservaten.[14]

Japanse situatie

Het feit dat het  moratorium  enkel betrekking heeft op commerciële walvisvangst maakt dat het geen volledig sluitend verbod is; uitzondering wordt gemaakt voor aboriginal subsistence whaling. Dit is een uitzondering die werd toegekend aan bepaalde inheemse volkeren die zowel op cultureel vlak, als voor voedselvoorziening afhankelijk zijn van de walvisvangst. Een tweede uitzondering wordt gemaakt voor special permit whaling. Vooral deze laatste uitzondering heeft aanleiding gegeven tot verdere internationale controverse. Artikel VIII van de ICRW maakt het mogelijk voor landen om licenties uit te reiken die  – met het oog op wetenschappelijk onderzoek – een beperkte vangst toelaten. Landen als Japan en IJsland, die historisch nogal gehecht zijn aan de walvisvangst, beroepen zich op deze uitzondering om verdere vangsten te verantwoorden. Japan heeft hiervoor twee verschillende wetenschappelijke programma’s opgestart rond de jaren ’90. Enerzijds is er JARPA II (opvolger van JARPA I dat afliep in 2005) voor de vangst rond Antarctica, en anderzijds is er JARPN II (opvolger van JARPN I dat afliep in 1999) voor het westelijke deel van het noorden van de Stille Oceaan.

Japanese factory ship.jpg – Japans schip voor walvisvangst – © International Whaling Commission

Er is internationaal veel reactie gekomen op het feit dat Japan zich op artikel VIII van de ICRW beroept om te kunnen verdergaan met de walvisvangst. Japan werd reeds meerdere keren door verschillende landen én de IWC zelf aangemaand om niet langer walvissen te doden als deel van het wetenschappelijke programma.[15]

Procedure voor het Internationaal Gerechtshof

Op 31 mei 2010 is Australië in het kader hiervan een procedure begonnen tegen Japan voor het Internationaal Gerechtshof. Volgens Australië was het JARPA II programma in strijd met Japans verplichtingen onder verschillende internationale verdragen, waaronder CITES en de Convention on Biological Diversity. De belangrijkste schending situeerde zich in dit geval onder paragrafen 10 (d), (e) en 7 (b) van het Schedule bij de International Convention for the Regulation of Whaling.[16]

In zijn verzoekschrift argumenteert Australië dat het Japanse wetenschappelijke programma JARPA II niet binnen de uitzondering van artikel VIII van de ICRW valt aangezien het werkelijke doel ervan niet wetenschappelijk is. Australië beschuldigde Japan ervan JARPA II als dekmantel te gebruiken om ongehinderd verder te kunnen gaan met commerciële walvisvangst.

Om na te gaan of het programma al dan niet onder Artikel VIII ICRW valt, maakt het Internationaal Gerechtshof gebruik van een tweestappentest.[17] Ten eerste werd nagegaan of in het kader van het programma aan wetenschappelijk onderzoek werd gedaan. Ten tweede werd beoordeeld of het gebruik van dodelijke methoden redelijk verantwoord is om het beoogde doel te bereiken. Om de proportionaliteit van deze methoden te testen in het kader van het wetenschappelijk onderzoek maakte het Internationaal Gerechtshof vooral van volgende maatstaf gebruik: de grootschaligheid van het programma. Het aantal gevangen en gedode walvissen werd afgemeten aan de wetenschappelijke output van het programma.

Na de concrete uitwerking van het JARPA II programma te hebben onderzocht, kwam het Internationaal Gerechtshof tot de conclusie dat het doden van walvissen niet per se onredelijk was voor het verzamelen van wetenschappelijke gegevens. Belangrijker is het feit dat Japan onvoldoende precies is geweest in het verantwoorden van de noodzaak om op zulke grote schaal gebruik te maken van dodelijke methoden. Onder verschillende IWC resoluties en aanbevelingen worden staten ertoe aangezet het gebruik van dodelijke methoden nauwkeurig te motiveren in het licht van de mogelijke bruikbaarheid van niet-dodelijke methoden.

Voorts onderzoekt het Internationaal Gerechtshof de schaal waarop walvissen werden gedood in het kader van JARPA II. Het Hof gaat hier enkel na of de vangst (en het aantal genomen stalen) in verhouding staat tot de in JARPA II beschreven doeleinden. Het Hof kwam tot de conclusie dat de doelstelling niet in verhouding staat met het vooropgestelde aantal gedode walvissen. Ook vestigt het Hof de aandacht op het feit dat, gezien de tijdsduur van JARPA II de eigenlijke wetenschappelijke output zéér beperkt is. In het arrest van het Hof is sprake van niet meer dan twee peer-reviewed papers sinds de start van het programma in 2005.[18] Volgens het Hof is het doden van walvissen in het kader van JARPA II op zich niet noodzakelijk problematisch. Het probleem ligt in de grootschaligheid van de vangst. De wetenschappelijke doelstelling en opzet van JARPA II verschillen volgens het Hof niet wezenlijk van die van JARPA I. De hoeveelheid en het aantal verschillende soorten gevangen walvissen zijn echter disproportioneel gestegen in vergelijking met JARPA I.

Hoewel JARPA II wel activiteiten inhoudt die ruim gezien omschreven kunnen worden als ‘wetenschappelijk onderzoek’ concludeert het Hof dat de speciale licenties die door Japan worden uitgereikt in het kader van JARPA II niet ‘voor wetenschappelijke doeleinden’ zijn, zoals omschreven in Artikel VIII ICRW. Het Hof komt als gevolg daarvan tot de conclusie dat Japan zijn verplichtingen onder paragrafen 10 (e), 10 (d) en 7 (b) heeft geschonden.[19]  Het Hof maande Japan dan ook aan om alle bestaande licenties die werden uitgereikt onder JARPA II in te trekken en in de toekomst geen licenties meer uit te reiken onder JARPA II.

Toekomst?

De uitspraak van het Internationaal Gerechtshof werd quasi wereldwijd ontvangen als een overwinning van milieubehoud boven economische en wetenschappelijke belangen. Sommigen spraken zelfs over een “overwinning van de walvissen.”[20] Er werd gehoopt dat Japan van de gelegenheid gebruik zou maken om het programma – dat hoogst controversieel is, diplomatiek nogal gevoelig ligt en aanzien wordt als verouderd – volledig stop zou zetten.  Japan had, in antwoord op het arrest, laten verstaan dat het zich zou neerleggen bij het oordeel van het Hof en dat het de walvisvangst in Antarctische wateren zou stopzetten. Verscheidene milieuorganisaties hoopten dat dit betekende dat Japan zijn walvisvangst volledig zou staken.[21] Enkele maanden later wordt de draagwijdte van deze uitspraken echter iets duidelijker.

Japan heeft reeds de eerste stappen gezet in de ontwikkeling van een nieuw wetenschappelijk programma dat de opmerkingen van het Internationaal Gerechtshof in acht neemt. Het Hof heeft immers geoordeeld dat het doden van walvissen geoorloofd kan zijn binnen het kader van de uitzondering die artikel VIII aanbrengt op het moratorium van commerciële walvisvangst. Japan lijkt nu op weg te zijn een nieuw wetenschappelijk programma uit te bouwen dat wél rekening houdt met de proportionaliteit van de vangst en waarin het gebruik van dodelijke methoden wél uitvoerig wordt gerechtvaardigd. Voorts wordt ondertussen ook de walvisvangst in het Noorden van de Stille Oceaan onder JARPN II voortgezet. Aangezien enkel het Antarctische programma (JARPA II) ter discussie stond, heeft het Internationaal Gerechtshof geen uitspraak over JARPN II gedaan.[22]

Uitspraken van het Internationaal Gerechtshof zijn dan wel bindend inter partes, er blijft niettemin een grote manoeuvreerruimte bestaan voor partijen bij de naleving van het arrest. Het blijft voorlopig nog enigszins afwachten, maar alles wijst erop dat Japan binnenkort opnieuw een programma – gelijkaardig aan JARPA II – zal opzetten en de walvisvangst in Antarctische wateren zal hervatten, de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof ten spijt.

 

 

[1] ICJ, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), Judgment, 31 March 2014, Internet: www.icj-cij.org/docket/files/148/18136.pdf

[2] WTO, Report of the Appellate Body (European Communities – Measures prohibiting the importation and marketing of seal products), WT/ DS400/ AB/ R en WT/DS401/AB/R,  29 April 2014, Internet: https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=124807&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextSearch=

[3] P. Sands en J. Peel, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, 423.

[4] V. Nanda en G. Pring, International Environmental law for the 21st

century, New York, Transnational Publishers, 2003, 163.

[5] A. Kiss en D. Shelton, International Environmental Law, New York, Transnational Publishers, 2000, 353.

[6] O.a. Noorwegen, IJsland, Japan en de toenmalige Sovjet-Unie.

[7] Convention for the Regulation of Whaling, Geneva, 24 September 1931, 55 L.N.TS. 349, in force 16 January1935.

[8] International Convention for the Regulation of Whaling, Washington, 2 December 1946, 161 UNTS 72, in force 10 November 1948.

[9] P. Sands en J. Peel, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, 425.

[10] Preambule, ICRW 1946.

[11] Artikel 65, ICRW 1946.

[12] P. Sands en J. Peel, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, 425.

[13] A. Kiss en D. Shelton, International Environmental Law, New York, Transnational Publishers, 2000, 354.

[14] V. Nanda en G. Pring, International Environmental law for the 21st

century, New York, Transnational Publishers, 2003, 316.

[15] P. Sands en J. Peel, Principles of International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, 427.

[16] ICJ, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan), Application instituting proceedings, filed 31 May 2010, Internet: http://www.icj-cij.org/docket/files/148/15951.pdf

[17] ICJ, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), Judgment, 31 March 2014, Internet: www.icj-cij.org/docket/files/148/18136.pdf

[18] Ibid., p. 63

[19] Ibid., p. 67.

[20] www.ifaw.org/united-states/news/victory-whales-international-court-justice

[21] www.ifaw.org/united-states/news/9-icj-whale-ruling-questions-answered-will-japan-abide-judgement

[22] www.theguardian.com/environment/2014/jun/09/japan-pm-commerical-whaling-shinzo-abe-antartic-hunt