Opinie: Bommen op Irak en Syrië: en het recht?

Op 23 september ontving ons land een formeel verzoek vanuit Amerikaanse hoek om een bijdrage te leveren aan de militaire operatie tegen de zogenaamde ‘Islamitische Staat’ (IS). De teerling lijkt inmiddels geworpen. Eergisteren gaf het kernkabinet groen licht voor de inzet van 6 F-16’s.

De federale regering doet er alleszins goed aan een aantal zaken op nationaal, Europees en internationaal niveau niet uit het oog verliezen.

Op nationaal niveau stellen we met voldoening vast dat het parlement (via de Gemengde Kamercommissie Buitenlandse Zaken en Landsverdediging, gevolgd door ‘de plenaire’) voorafgaandelijk betrokken wordt bij de beslissing om troepen in te zetten. Gezien de regering in lopende zaken verkeert, behoeft dit weinig verwondering. Men kan echter maar hopen dat eenzelfde werkwijze wordt toegepast wanneer er straks een volwaardige regering is. De inzet van troepen in het buitenland is een verregaande beslissing die een voorafgaand parlementair debat verdient om evidente redenen van legitimiteit en democratische controle. Hoewel niet grondwettelijk verplicht, doet België er op dit vlak goed aan het voorbeeld van de buurlanden te volgen (waar veelal een grotere mate van parlementaire inspraak bestaat).

Op het niveau van de Europese Unie moeten we jammer genoeg vaststellen dat op geen enkel moment blijkbaar ernstig nagedacht werd om militaire operaties door EU-lidstaten ter ondersteuning van de strijd tegen IS te kaderen binnen het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. De Unie kan missies buiten het grondgebied van de Unie uitvoeren met het oog op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid (waarvan het EU-Verdrag expliciet vermeldt dat ze kunnen bijdragen aan de strijd tegen het terrorisme, ‘ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden’). Een dergelijke missie is trouwens – dat staat ook in het EU-Verdrag – perfect verenigbaar met optreden binnen het kader van de NAVO, wat zou toelaten om aansluiting te zoeken bij optreden van de VS en andere NAVO-lidstaten, mocht de VS zijn optreden in de NAVO willen inbedden (wat vooralsnog niet het geval lijkt). Hoe dan ook moeten EU-missies uitgevoerd worden in overeenstemming met de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties.

Dat brengt ons bij de belangrijke internationaalrechtelijke aspecten van dit dossier.  Het startpunt is duidelijk: alle staten moeten zich op grond van artikel 2(4) van het VN-Handvest onthouden van de bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een Staat, of op elke andere wijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de VN. Dat is één van de belangrijkste fundamenten van de internationale rechtsorde sinds de Tweede Wereldoorlog. Op dat principiële geweldverbod bestaan er slechts twee algemeen aanvaarde uitzonderingen: het recht op zelfverdediging op basis van artikel 51 VN-Handvest en het gebruik van geweld na een besluit van de Veiligheidsraad op basis van hoofdstuk VII VN-Handvest. Kan de Belgische regering het sturen van F-16’s in dit kader passen?

In de Amerikaanse kennisgeving van de operatie aan de VN-Veiligheidsraad wordt de interventie in Irak en Syrië gerechtvaardigd op basis van twee argumenten: toestemming door de Iraakse regering aan de ene kant en het recht op zelfverdediging aan de andere kant. Dezelfde argumenten vindt men terug in de resolutie van de Gemengde Kamercommissie. Beide zijn problematisch.

Wat het eerste betreft: “interventie op uitnodiging” valt op zich niet onder het geweldverbod, mits de uitnodiging uitgaat van de legitieme regering van een staat en deze zich niet in een situatie van burgeroorlog bevindt. Voor Irak lijkt dit niet evident – al werd er recent werk gemaakt van een meer inclusieve regering, en al lijkt IS eerder een ‘uitheemse’ strijdkracht die Irak vanuit Syrië is binnengedrongen. Van toestemming door Damascus voor optreden boven Syrisch grondgebied is al helemaal geen sprake:  Syrië blijkt “op de hoogte” te zijn gebracht via zijn VN-ambassadeur.

Wat betreft het recht op individuele of collectieve zelfverdediging, betogen de VS in essentie dat staten zich moeten kunnen verdedigen – desnoods met de hulp van derde landen – wanneer zij het slachtoffer worden van aanvallen van buitenaf door niet-statelijke gewapende groepen zoals IS, althans wanneer de staat van waaruit deze groepen opereren niet wil of kan optreden om aanvallen uitgaande van die bedreiging te voorkomen. Aangezien de Syrische regering blijkbaar niet in staat is zelf effectief op te treden, heeft de VS dan maar de ‘noodzakelijke en proportionele’ militaire actie ondernomen.

De door de VS aangehaalde ‘unwilling or unable’-doctrine blijft niettemin erg controversieel. De aan de interventie deelnemende staten dreigen hier een nieuw precedent te creëren dat leidt tot een verruiming van het recht op zelfverdediging zonder dat dit duidelijk is afgelijnd. Had men Syrië niet minstens een ultimatum moeten stellen of moeten aanbieden om samen te werken tegen IS, hoe politiek gevoelig ook? Het kernprobleem is overigens dat de Veiligheidsraad, die tot dergelijke aanvallen machtiging zou kunnen geven, wat betreft Syrië grondig verdeeld is. Eerder ontwerpresoluties stootten al tot viermaal toe op een gezamenlijk Russisch-Chinees veto.

In het licht van het voorgaande neemt de Belgische overheid een juiste beslissing door geen F-16’s in te zetten boven Syrië. Ook wat de operatie in Irak betreft, lijkt ons alleen een eventuele resolutie van de Veiligheidsraad een waterdichte rechtsgrond te bieden. Voor alle duidelijkheid: de Veiligheidsraadresolutie van eergisteren, hoewel aangenomen onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest en een belangrijke stap in de strijd tegen het internationaal terrorisme, bevat géén machtiging tot het gebruik van geweld.

(Dit opiniestuk verscheen eerder in De Morgen, 26 september 2014)