Vrouwen, Vrede en Veiligheid: een tweede nationaal actieplan voor België

Oorlog, een mannenzaak?

Oorlogen en gewapende conflicten hebben een verschillende impact op vrouwen en mannen. Mannen zijn vaker rechtstreeks bij gewapende conflicten betrokken en maken meestal het merendeel van de gewapende strijders uit. Tijdens directe contacten tussen gewapende groeperingen vormen zij het grootste deel van de slachtoffers. Toch betekent dit niet dat vrouwen gespaard blijven in situaties van gewapend conflict. Het tegendeel is eerder waar: de Verenigde Naties (VN) schatten in 2001 in dat 75% of meer van de slachtoffers van gewapende conflicten burgers zijn.[1] Het merendeel van deze slachtoffers zijn vrouwen en kinderen. Oorlog mag dus als een zaak van mannen gezien worden, slachtofferschap is dat duidelijk niet.

Naast hun situatie als burgerslachtoffer voelen vooral vrouwen ook indirect het effect van gewapende conflicten, wegens de moeilijke en onveilige omstandigheden veroorzaakt door oorlog. Zij moeten families en gemeenschappen alleen onderhouden in de afwezigheid van mannen die gaan strijden zijn. Hierbij worden ze geconfronteerd met bijkomende moeilijkheden zoals beschadigde infrastructuur, ziekte en hongersnood. En waar gezaghebbers er nog enigszins baat bij hebben dat hun troepen voldoende gevoed zijn en ze het zichzelf zo comfortabel mogelijk kunnen maken, zien deze vaak weinig baat in de ondersteuning en bescherming van de lokale bevolking.

Ook de dreiging van geweld heeft een enorme impact, zowel op zij die ervoor op de vlucht gaan als zij die zich in een conflictgebied proberen te handhaven. Men hoeft maar naar de verontrustende verhalen te luisteren over de – vooral door vrouwen, kinderen en ouderen bevolkte – vluchtelingenkampen, om een indruk te krijgen van de diepe impact van gewapende conflicten op zij die er niet direct bij zijn betrokken.

Verder is er één vorm van geweld die vaker voorkomt in conflictgebieden en vrouwen meer treft dan mannen: seksueel geweld. Ongelijke machtsverhoudingen zorgen ervoor dat vrouwen overal ter wereld een groter risico lopen hier slachtoffer van te worden. De druk en chaos veroorzaakt door een situatie van gewapend conflict versterken deze ongelijkheid, doen normen vervagen en verheffen het gebruik van geweld tot de standaard. Het dragen van een wapen geeft een bepaalde macht en kan de bestaande patronen van overheersing en onderdanigheid versterken. Verder wordt de seksuele onderwerping van lokale vrouwen door strijders maar al te vaak gebruikt of minstens getolereerd door gezaghebbers om het ‘comfort’ dat in de vorige alinea werd vermeld aan te kunnen bieden.

Ook het feit dat verkrachting specifiek als oorlogswapen wordt gebruikt, treft vrouwen in het bijzonder. Seksueel geweld wordt dan doelbewust toegepast om angst te zaaien en gemeenschappen te verstoren. Naast het fysieke en mentale leed, worden de verkrachtte vrouwen vaak door de eigen gemeenschap verstoten omdat ze zijn onteerd. Hun echtgenoten of mannelijke familieleden verliezen hun status omdat ze de vrouw in kwestie niet hebben kunnen beschermen. Het samenspel van al deze elementen leidt er toe dat tijdens gewapende conflicten het risico voor vrouwen om het slachtoffer te worden van seksueel geweld explosief toeneemt.

Daarnaast voelen vrouwen vaak ook na het conflict de gevolgen langer dan mannen. Net omdat oorlog als een zaak van de strijders – de mannen dus – wordt gezien, worden vrouwen niet of nauwelijks betrokken bij vredesbesprekingen en de voorbereiding van de wederopbouw. Bij de 21 grootste vredesprocessen tussen 1992 en 2009 was slechts 2,4% van de ondertekenaars vrouw.[2] Door deze uitsluiting worden hun specifieke noden niet gehoord en wordt daar geen rekening mee gehouden. In 2012 bevatte slechts 30% van de vredesakkoorden verwijzingen naar de situatie van vrouwen.[3]

Bovendien houden de gevolgen van seksueel geweld tijdens conflictsituaties, zoals zwangerschap, gezondheidsproblemen, het verlies van eer en uitsluiting uit de gemeenschap, niet op wanneer het conflict zelf wordt beëindigd. Nog erger is dat seksueel geweld ook na het conflict vaak gewoon blijft doorgaan en als het ware wordt ‘genormaliseerd’. Ook hier wordt vanwege de afwezigheid van vrouwen aan de onderhandelingstafels zo goed als geen aandacht besteed.

Resolutie 1325?

 Bij discussies rond deze problematiek is de kans groot dat vroeger of later de woorden “resolutie dertien vijfentwintig” vallen. Dit verwijst naar resolutie 1325 die de VN-Veiligheidsraad op 31 oktober 2000 aannam. Langs de ene kant beoogt deze resolutie de bescherming van vrouwen en meisjes tegen geweld, onder andere via het respect voor het internationaal recht en het nemen van specifieke beschermingsmaatregelen. Ook de preventie van geweld tegen vrouwen en meisjes maakt deel uit van de resolutie. Zo wordt er onder andere gevraagd de straffeloosheid inzake seksueel geweld te beëindigen.

Langs de andere kant streeft de resolutie ook naar een verhoging van de deelname van vrouwen aan de besluitvorming op het gebied van vrede en veiligheid. De aandacht voor de verhoogde deelname van vrouwen is een sleutelelement van deze resolutie en vraagt een andere benadering van de rol van vrouwen in conflict. Vrouwen moeten als meer dan enkel slachtoffers worden gezien. Via empowerment moeten ze de kans krijgen over hun eigen lot te kunnen beslissen en te kunnen bijdragen aan conflictpreventie, -oplossing en vredesopbouw.

 De resolutie heeft zowel betrekking op de lidstaten van de VN als op de VN zelf en verschillende andere internationale organisaties, zoals de NAVO, de EU en de OVSE. Om de concrete uitvoering van resolutie 1325 te bewerkstelligen, riep de VN-Veiligheidsraad in 2004 alle lidstaten op om rond dit thema een eigen Nationaal Actieplan (NAP) uit te werken, aangezien dit wordt beschouwd als de meest efficiënte manier om de doelstellingen van de resolutie te bereiken.

Om de uitvoering van resolutie 1325 te versterken, nam de VN-Veiligheidsraad ook verschillende opvolgresoluties aan die zich op verschillende aspecten van de oorspronkelijke resolutie concentreren. Enkele elementen waaraan in deze resoluties bijzondere aandacht wordt besteed, zijn de strijd tegen seksueel geweld[4], het in aanmerking nemen van de specifieke noden van vrouwen en meisjes[5] en de rol van vrouwen in de preventie van en bescherming tegen seksueel geweld.[6]

En België?

België mag dan zelf geen (post-)conflictland zijn, het voert wel beleid dat een impact heeft op de situatie van vrouwen en meisjes in dergelijke landen. Daarom werd in 2008 op het federale niveau een taskforce[7] opgericht ter voorbereiding van een NAP. Dit moest aangeven welke acties de betrokken actoren zouden ondernemen om resolutie 1325 op te volgen. Het werk van deze taskforce leidde in februari 2009 tot ‘Vrouwen, Vrede en Veiligheid. Belgisch Nationaal Actieplan voor de implementatie van VN Veiligheidsraadresolutie 1325’.[8] Dit NAP had een looptijd van 2009 tot en met 2012 en bestond uit zes hoofdstukken.[9]

Eind 2011 werd een stand van zaken opgemaakt van de acties die de betrokken actoren sinds de inwerkingtreding van het NAP reeds hadden uitgevoerd. Deze stand van zaken werd op 12 december 2011 tijdens een conferentie voorgesteld aan en besproken met het maatschappelijke middenveld.

Een tweede NAP?

Vanaf oktober 2012 werd er in een nieuw samengestelde taskforce[10] nagedacht over de weg die ingeslagen zou worden na het aflopen van het eerste NAP. Aangezien de doelstellingen van resolutie 1325 verre van bereikt waren, werd al gauw beslist een tweede NAP uit te werken. Er werd eveneens van de gelegenheid gebruik gemaakt om de ervaringen die waren opgedaan tijdens de uitvoering van het eerste NAP te verwerken in de uitwerking van het tweede NAP. Ook met verschillende opmerkingen van het maatschappelijke middenveld werd rekening gehouden.

In eerste instantie werd er beslist een andere indeling te gebruiken. In het eerste NAP concentreerde de hoofdstukken zich ofwel op een specifiek thema, ofwel op een specifiek departement. Voor het tweede NAP werd er volop voor gekozen te werken met een indeling volgens doelstellingen.

De eerste twee doelstellingen – ‘Respect voor het internationale normatieve kader’ en ‘Integratie van de genderdimensie in het kader van resolutie 1325’ – worden gezien als basisvoorwaarden voor de uitvoering van resolutie 1325. Indien men zelfs in vredestijd de basisrechten van vrouwen niet respecteert, zullen de intenties van de resolutie niet gerealiseerd kunnen worden. Daarom geeft de eerste doelstelling onder andere aan dat de betrokken actoren zullen pleiten voor de toepassing van internationale verdragen die vrouwenrechten verzekeren en acties zullen ondernemen ter bevordering van de seksuele en reproductieve gezondheid en rechten van vrouwen. Naast deze aandacht voor basisrechten moet ook worden vermeden dat bij conflictgerelateerde dossiers wordt vergeten rekening te houden met de specifieke situatie van vrouwen en mannen. Slechts wanneer dit structureel gebeurt, kan er worden vermeden dat vrouwen en meisjes uit de boot vallen. In dit kader engageren de betrokken actoren zich er in de tweede doelstelling met name toe om de genderdimensie te integreren in opleidingen, te voorzien in genderexperten en aandacht voor gender op te nemen in de voorbereiding en uitvoering van missies.

De volgende twee doelstellingen zijn gebaseerd op de twee kernelementen van de resolutie. Onder ‘Bescherming van vrouwen en meisjes tegen alle vormen van geweld, met inbegrip van seksueel geweld’ worden de acties opgesomd die het Belgische federale niveau wenst uit te voeren om te strijden tegen alle vormen van geweld ten aanzien van vrouwen en meisjes. Dit gaat van aandacht vragen voor dit thema op internationaal niveau en het ondersteunen van sensibiliseringsacties tot rekening houden met de bescherming van vrouwen in vluchtelingenkampen. Er is ook speciale aandacht voor seksueel geweld en mensenhandel. De doelstelling ‘Deelname van vrouwen aan vredesprocessen en processen van vredesopbouw’ concentreert zich dan weer op de engagementen die ertoe moeten leiden dat zowel in België als op het terrein meer vrouwen kunnen deelnemen aan vredesonderhandelingen, conflictoplossing en vredesopbouw. Voorbeelden van acties zijn het aanmoedigen van vrouwelijke kandidaturen voor internationale missies en organisaties en het voeren van consultaties met lokale vrouwen en vrouwenorganisaties.

De vijfde doelstelling heeft als titel ‘Steun voor de uitvoering van resolutie 1325 en het nationale actieplan’ en beoogt het beter gekend maken van de resolutie en het Belgische NAP en het bevorderen van hun uitvoering, via acties zoals het verspreiden en overnemen van goede praktijken en het voeren en ondersteunen van acties en sensibiliseringscampagnes die de aandacht vestigen op resolutie 1325.

Onder de zesde en laatste doelstelling – ‘Opvolging, rapportering en monitoring’ – staat opgesomd op welke manier de betrokken actoren willen voldoen aan de verhoogde vraag om verantwoording af te leggen. Er is voorzien in jaarlijkse rapporten aan het Parlement, overleg met het maatschappelijke middenveld en het verschaffen van informatie aan de internationale organisaties die daar om vragen.

Ook inzake de opmaak verschilt het tweede NAP van het eerste. Om meer duidelijkheid te scheppen werd er besloten een matrixstructuur te gebruiken die per doelstelling precies aangeeft welke doelen men wil realiseren, welke acties er voorgesteld worden om deze doelen te bereiken, welke indicatoren zullen worden gebruikt om de situatie op te volgen en welke departementen er precies bij elke actie betrokken zijn.

Het tweede NAP werd eveneens voorgelegd aan het maatschappelijke middenveld tijdens een consultatievergadering georganiseerd door de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Dit alles leidde ertoe dat het ‘Tweede Nationaal Actieplan ‘Vrouwen, Vrede, Veiligheid’ (2013-2016), ter uitvoering van VN Veiligheidsraadresolutie 1325’[11] in juli 2013 werd voorgelegd aan de Ministerraad.

En nu?

Het thema van ‘Vrouwen, vrede en veiligheid’ heeft sinds de aanname van resolutie 1325 in 2000 op wereldvlak zeker aan belang gewonnen. Het is het onderwerp van conferenties, actieplannen en rapportages. Vooral de aandacht voor seksueel geweld tijdens conflicten is toegenomen. Zo is er sinds 2009 een Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris-generaal voor Seksueel Geweld in Conflict en wordt seksueel geweld stilaan meer en meer opgenomen in onderzoeken van het Internationaal Strafhof naar schendingen van de mensenrechten. In juni 2014 slaagde de ‘Global Summit to End Sexual Violence in Conflict’, georganiseerd door William Hague, minister van Buitenlandse Zaken van het Verenigd Koninkrijk, en Angelina Jolie, Speciaal Gezant van de VN Hoge Commissaris voor Vluchtelingen, er dan weer enigszins in deze problematiek onder de aandacht te brengen van zowel beleidsvoerders als de algemene bevolking.

Dit houdt echter niet in dat de doelstellingen van resolutie 1325 gehaald zijn. De realiteit op het terrein is nog verre van ideaal. In recente conflicten zoals die in Syrië, Gaza of Zuid-Soedan vallen nog altijd te veel burgerslachtoffers, waaronder heel wat vrouwen. Ondanks alle resoluties en conferenties blijft verkrachting in (post-)conflictgebieden veelvuldig voorkomen. In de Democratische Republiek Congo zouden ongeveer 48 vrouwen per uur verkracht worden.[12]

Daarnaast is er ook onvoldoende vooruitgang wat de verhoogde deelname van vrouwen aan conflictpreventie, vredesonderhandelingen en heropbouw betreft. Het aantal vrouwen dat op hoog niveau mee beslist over het beëindigen van conflicten moet omhoog en lokale vrouwen en vrouwenorganisaties moeten meer betrokken worden bij de beslissingen die hun toekomst zullen bepalen. Vrouwen moeten de overgang kunnen maken van slachtoffers die beschermd worden naar vredesactoren die hun lot in eigen handen kunnen nemen.

Hoewel er dus een groeiende belangstelling is voor de situatie van vrouwen in gebieden van (post-)conflict, zijn er duidelijk extra, concrete inspanningen nodig.

Binnen België zien we een gelijkaardige situatie. Mede dankzij een actief middenveld is er een verhoogde aandacht voor het thema ‘Vrouwen, vrede en veiligheid’. Zo wil het Belgisch Actieplatform 1325 via de campagne rond de witte klaproos[13] de belangstelling voor resolutie 1325 en het Belgische NAP verhogen. Met de jaarlijkse bekroning van ‘Vredesvrouwen’[14] wil het Actieplatform dan weer het belang van de deelname van vrouwen benadrukken door vrouwen die de uitvoering van resolutie 1325 steunen of die resolutie zelf toepassen op het terrein in de kijker te zetten en te belonen.

Op overheidsniveau is de opeenvolging van twee NAP’s over resolutie 1325 dan weer een eerste stap in de goede richting: de aandacht voor vrouwen in situaties van gewapend conflict werd gesystematiseerd en verankerd in de dagelijkse werking van de betrokken diensten. Het tweede NAP tracht bovendien ook concreter en transparanter te zijn.

Niettemin vormen NAP’s slechts formele engagementen. Nu komt het erop aan tot concrete acties over te gaan, om zo gaandeweg de situatie van vrouwen en meisjes in (post-)conflictgebieden te verbeteren. De acties van de overheidsactoren moeten er tot leiden dat minder vrouwen slachtoffer worden van conflictgerelateerd geweld, dat vrouwen meer gehoord worden en dat er rekening gehouden wordt met hun behoeften.

 

 

[1] UN, Report of the Secretary-General to the Security Council on the protection of civilians in armed conflict, 2001.

[2] UNIFEM, Women’s Participation in Peace Negotiations: Connections between Presence and Influence, 2010.

[3] UN, Report of the Secretary-General on women and peace and security, 2013.

[4] Resolutie 1820, resolutie 1888, resolutie 1960 en resolutie 2106.

[5] Resolutie 1889.

[6] Resolutie 1960 en resolutie 2106.

[7] Deze taskforce werd gecoördineerd door de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en bevatte daarnaast vertegenwoordigers van het Ministerie van Defensie, de FOD Binnenlandse Zaken, de FOD Justitie, het Instituut voor de gelijkheid van vrouwen en mannen en de Commissie Vrouwen en Ontwikkeling.

[8] Zie www.diplomatie.belgium.be/nl/Beleid/beleidsthemas/mensenrechten/specifieke_kwesties/gender_en_
vrouwenrechten/vrouwen_in_gewapende_conflicten/

[9] Normatief kader; Alle vormen van geweld tegen vrouwen in gewapend conflict; Vredesopbouw en Conflictpreventie; Ontwikkelingssamenwerking; Vredesmissies; Monitoring en Evaluatie.

[10] Deze taskforce werd gecoördineerd door de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en het Instituut voor de gelijkheid van vrouwen en mannen en bevatte daarnaast vertegenwoordigers van het Ministerie van Defensie, de FOD Binnenlandse Zaken en de FOD Justitie.

[11] Zie www.diplomatie.belgium.be/nl/Beleid/beleidsthemas/mensenrechten/specifieke_kwesties/gender_en_
vrouwenrechten/vrouwen_in_gewapende_conflicten/

[12] A. PETERMAN, T. PALERMO & C. BREDENKAMP, ‘Estimates and Determinants of Sexual Violence Against Women in the Democratic Republic of Congo’, American Journal of Public Health, 2011, 101 (6) 1060-1067.

[13] Zie www.vrouwenkracht.net/index.php?id=57

[14] Zie www.vrouwenkracht.net/index.php?id=14