De nieuwe Europese aanpak voor veiligheidsproblemen: de onwillige omarming

Terwijl de EU langzaam herstelt van een diepe economische crisis, wordt diens omgeving getergd door conflicten. In het oosten vinden we Oekraïne, waar een heuse burgeroorlog woedt tussen pro-Europese en pro-Russische krachten. In Syrië en Irak zwaait de terroristische organisatie IS in grote delen van deze landen de plak. Ook in Libië is een machtsstrijd aan de gang tussen verscheidene milities sinds het instorten van het overheidsapparaat, wat al langer het geval is in Somalië. In Zuid-Soedan en de Centraal Afrikaanse Republiek hebben ware genocides plaatsgevonden. Mali is dan weer herstellende van een fel conflict dat uitbrak in 2012. Deze landen kennen telkens ook zware economische problemen, hetzij als gevolg van conflict, hetzij omwille van andere factoren.

Indien de EU zelf een veilig oord wil zijn en blijven, hebben we ook nood aan een veilige en stabiele omgeving. Zoals blijkt uit de genoemde voorbeelden, is dat op dit moment niet het geval. Problemen in buurlanden hebben automatisch ook een impact op de EU zelf. Ter voorbeeld: de vluchtelingenstroom op de Middellandse Zee is exponentieel gestegen sinds de val van Khadafi, met vele drenkelingen en spanningen op het Italiaanse eiland Lampedusa tot gevolg. Ook jongeren die in landen als Syrië gaan strijden en vervolgens terugkeren, baren meerdere Europese veiligheidsdiensten zorgen. De vraag is dan logischerwijs: wat doet de EU tegen dergelijke brandhaarden van conflict?

Sinds de jaren 90 is het besef al gegroeid dat een conflict niet wordt opgelost door louter militair tussenbeide te komen om een conflict te stoppen. Het gevolg was het opkomen van nieuwe begrippen als vredesopbouw en staatsopbouw. Met vredesopbouw tracht men een duurzame oplossing voor een conflict tot stand te brengen, onder andere via het organiseren van verkiezingen. Bij staatsopbouw gaat men de overheid hervormen om een goeie relatie tussen de staat en diens maatschappij tot stand te brengen[1]. Daarop verder bordurend is er nu sinds enkele jaren een nieuwe aanpak binnen de EU opgang aan het maken: een zogenaamde allesomvattende aanpak tegen veiligheidsproblemen, oftewel ‘a comprehensive approach towards security’. De EU publiceerde hieromtrent een wettelijk kader in december 2013[2].

Dergelijke aanpak vergt coördinatie tussen verscheidene actoren: veiligheidsactoren, ontwikkelingsactoren, politieke actoren en humanitaire actoren. De overtuiging is namelijk gegroeid dat een conflict enkel kan opgelost worden wanneer geweld wordt gestopt en wanneer de veiligheidsdiensten van het land in kwestie op een legitieme wijze diens taken opnieuw kunnen opnemen. Hiervoor zijn experts op het gebied van veiligheid cruciaal en zijn soms ook militaire missies vereist (bv. EUFOR RCA in de Centraal Afrikaanse Republiek). Ontwikkelingsactoren zijn dan weer belangrijk omdat vele landen in conflict gelijktijdig ook te kampen hebben met grote economische moeilijkheden en omdat conflicten economische groei nog verder fnuiken. Om deze economische groei opnieuw mogelijk te maken, moet ontwikkelingshulp het land helpen om terug op een pad richting groei te geraken. Humanitaire hulpverleners zijn dan weer nodig om de grootste noden voor, tijdens of na een conflict of ramp te kunnen tegemoet komen. Als laatste zijn de politieke actoren van belang, omdat zij moeten helpen bij het uitbouwen van democratische en effectief functionerende staatsstructuren.

Eureka, zou je dan denken. Voor elk probleem is een oplossing, men moet er enkel in slagen om deze actoren te doen samenwerken en de EU hoeft zich geen zorgen meer te maken. Net daar knelt het schoentje. We zouden gerust kunnen spreken van een onwillige omarming: elke actor heeft nood aan de andere actor om te kunnen slagen, maar dit wordt in de praktijk sterk bemoeilijkt door onderlinge spanningen. Deze politieke spanningen zijn ook de reden waarom de EU slechts eind 2013 met een wettelijk kader op de proppen kwam terwijl vele crisissen vermeld in de inleiding al langer gaande zijn: de strijd tussen de verschillende betrokken actoren heeft het wettelijk proces sterk vertraagd.

Veiligheidsactoren hebben baat bij een sterke economie, omdat mensen die welvarend zijn veel te verliezen hebben in een conflict en zich minder snel tot alternatieve dienstverleners (bv. gewapende milities) zullen wenden. Economische groei verlaagt dus de kans op conflict, waardoor de veiligheid toeneemt en het hoofddoel van veiligheidsactoren wordt bereikt. Omgekeerd geldt dan weer hetzelfde: ontwikkelingsactoren hebben nood aan een veilige omgeving om te kunnen opereren, een economie kan niet groeien tijdens een conflict en zolang er geen veilige omgeving is om te werken, zal er ook geen economische groei ontstaan. Veiligheid en ontwikkeling hebben elkaar dus nodig (in de literatuur wordt dit omschreven als de ‘development-security nexus’). Er is echter ook een duidelijke tegenstelling tussen beide: veiligheidsactoren willen veiligheid zo snel mogelijk tot stand brengen en werken dus op de korte termijn. Daarnaast is het uiteindelijke doel van Europese veiligheidsactoren niet de veiligheid van lokale burgers, maar in de eerste plaats die van Europese burgers. Lijnrecht daartegenover staan ontwikkelingsactoren: zij werken op de lange termijn om duurzame economische groei te creëren en trachten die wel tot stand te brengen voor de lokale bevolking. Een laatste probleem tussen beide is dat de nood tot samenwerking ook tot onderling wantrouwen heeft geleid tussen de EEAS (die instaat voor veiligheidsbeleid op Europees niveau) en DG DevCo (de afdeling binnen de Commissie voor ontwikkelingsbeleid). Gezien de EU veel meer bevoegdheden heeft op het vlak van ontwikkeling dan op het vlak van veiligheid, zijn er bijgevolg meer budgetten beschikbaar voor het eerste dan voor het tweede. Bij ontwikkelingsactoren is daardoor de vrees ontstaan dat hun middelen zouden kunnen ingezet worden voor veiligheidsdoeleinden, securitisering genoemd. Deze angst voor securitisering bestaat al enkele jaren binnen de ontwikkelingshulpgemeenschap en belemmert op die manier ook een nauwe samenwerking met veiligheidsactoren.

Ook veiligheid en democratie zijn gerelateerd. Zo kan de afwezigheid van politieke rechten en marginalisering van minderheden leiden tot conflict, wat kan vermeden worden via democratie en het vastleggen van basisrechten in een grondwet. Anderzijds is veiligheid en het bestaan van legitieme veiligheidsdiensten ook cruciaal om te vermijden dat milities een coup plegen en een beleid opleggen aan de bevolking die niet democratisch gedragen wordt. Ondanks deze onderlinge afhankelijkheid, zijn ook hier tegenstellingen te vinden. Wanneer een land na het sluiten van een vredesakkoord een transitieproces wil inzetten naar meer democratie, kan dit mogelijk opnieuw leiden tot spanningen en instabiliteit. Veiligheidsactoren zouden daarom eerder autoritaire regimes verkiezen boven dit transitieproces[3]. Daarnaast prefereren zij ook om een regering te vormen waarin alle strijdende partijen een stem krijgen om de vrede te bewaren, waardoor deze dus niet democratisch verkozen wordt. Politieke actoren zullen daarentegen net verkiezen om verkiezingen liever vroeger dan later te organiseren, ook al is een land nog niet volledig stabiel. Gezien verkiezingen echter om machtsverdeling gaan, ontstaat er competities tussen kandidaten die zich vaak profileren op basis van etnische of religieuze gronden om zo een grotere electorale basis aan te spreken. Dit leidt dan weer tot spanningen tussen bevolkingsgroepen wat tot gevaarlijke situaties kan leiden. Bij deze twee beleidsdomeinen komt opnieuw de tegenstelling tussen de EEAS en DG DevCo boven, gezien deze laatste ook instaat voor democratie.

Ontwikkeling en democratie zijn nauw verbonden om verschillende redenen. Ten eerste is er de overtuiging dat democratie bijdraagt tot economische groei. Via verkiezingen moet een overheid immers presteren om herverkozen te worden en wordt op deze manier gepusht om economische groei te stimuleren. Daarnaast zou er binnen een democratie ook meer aandacht zijn voor onderwijs en worden eigendomsrechten beter beschermd, wat goed is voor de economie[4]. Anderzijds zorgt economische vooruitgang ervoor dat mensen andere zaken van het leven beginnen te verwachten. Ze verschuiven zo van een nauwe focus op werk en veiligheid – die dan al verworven zijn – naar de wens op inspraak en politieke rechten. Zo worden regimes op termijn gedwongen om democratische hervormingen in te voeren. Toch zijn ook hier tegenstellingen tussen beide te vinden. Zo zouden ontwikkelingsactoren er eerder voor kiezen om met autoritaire regimes samen te werken omdat dit tot meer economische groei zou leiden. De verklaring hierachter is dat deze gemakkelijker beslissingen kunnen nemen die niet populair zijn bij de bevolking maar toch noodzakelijk zijn voor de economie. Daarnaast zou het doorduwen van politieke hervormingen tot instabiliteit kunnen leiden wat vervolgens een impact heeft op de economie. Ontwikkelingsactoren willen bijgevolg enkel politieke hervormingen op de lange termijn om zo te focussen op economische groei[5]. Hierdoor kunnen regimes echter ontwikkelingshulp aantrekken zonder echte politieke hervormingen door te voeren (denk bijvoorbeeld aan de regimes die ten val kwamen door de Arabische Lente maar voordien steun van de EU ontvingen). Politieke actoren zijn zich bewust van deze val en pleiten er net voor om hervormingen zo snel mogelijk door te voeren, ook al zou dit tot instabiliteit en een negatieve impact op de economie kunnen leiden.

Humanitaire hulp is ook van belang. Humanitaire hulpverleners zijn vaak de eersten op het terrein tijdens of na een conflict of ramp. Via hun werk creëren zij basisvoorwaarden om een economie opnieuw op gang te brengen en om mensen na een conflict terug te laten keren naar een normaal leven. Het is daarom een cruciale bouwsteen binnen deze allesomvattende aanpak voor veiligheid. Humanitaire hulp kan echter niet ingezet worden als een middel om een conflict te bestrijden gezien dergelijke hulp strikt neutraal en onpartijdig dient geleverd te worden. Deze problematiek wordt duidelijk via het Russische humanitaire konvooi aan de Oekraïense grens. Veiligheidsactoren zouden echter in de verleiding kunnen komen om dit toch te gebruiken in een conflict om bepaalde partijen te bevoor- of benadelen. Dit zou er toe kunnen leiden dat humanitaire hulpverleners als partij in het conflict worden beschouwd en bijgevolg een doelwit kunnen worden. Dit moet dus vermeden worden. Ook ten opzichte van ontwikkelingshulp moet er een duidelijke scheidingslijn worden getrokken. Humanitaire hulp is er namelijk om de meest acute noden te ledigen, waarna ontwikkelingshulp het overneemt op de lange termijn. De overgang tussen beide is soms echter moeilijk te maken waardoor beiden in elkaar overvloeien. Gezien ontwikkelingshulp echter ook een politiek karakter heeft, kan dit opnieuw de onpartijdigheid van humanitaire hulpverleners in het gedrang brengen. ECHO, de tak binnen de Commissie die instaat voor humanitaire hulp, waakt hier in sterke mate over.

Het is dus duidelijk dat deze aanpak potentieel heeft, gezien die cruciale actoren tracht samen te brengen om een staat opnieuw op de been te brengen na een conflict. Het blijkt echter ook dat dit in de praktijk vele problemen kan veroorzaken tussen de verscheidene actoren. Het is daarom interessant om na te gaan hoe deze relaties op het terrein verlopen. De EU heeft deze aanpak voor het eerst aangewend in de Sahel. In Mali ontstond er namelijk een groot probleem nadat Touareg-rebellen na de val van Khadafi terugkeerden naar huis en zich wensten los te scheuren van Mali om de staat Azawad op te richten. Zij deden dit in alliantie met extremistische moslimgroeperingen (zoals bv. AQIM, Al Qaeda in the Maghreb), die vervolgens deze opstand kaapten om een islamitisch bewind in te stellen. Uit vrees voor het ontstaan van een nieuw Afghanistan, ontwikkelde de EU diens ‘Strategie voor Veiligheid en Ontwikkeling in de Sahel’[6].

Na de samenwerking tussen de verscheidene actoren voor het licht te houden, blijkt dat de EU er niet in slaagt om een balans te creëren tussen de verscheidene actoren. Er is in Brussel een orgaan opgericht – de Task Force Sahel – waarin de verscheidene actoren samenwerken op uitvoerend niveau, maar niet op strategisch niveau. Daarnaast zou er binnen dit orgaan meer aandacht besteed worden aan veiligheid dan aan de andere beleidsdomeinen. Budgetgewijs is er veel meer geld voorzien voor ontwikkelingshulpinitiatieven dan voor andere zaken, al wordt een deel van dit geld wel ingezet voor het bereiken van veiligheidsdoelen. Desalniettemin is er enorme scheeftrekking op vlak van fondsen ten voordele van ontwikkelingshulp. De instrumenten die door de verscheidene actoren worden gebruikt, lijken vrij los van elkaar te opereren gezien ze amper rekening houden met de instrumenten van de anderen. In de Sahelstrategie voert veiligheid ook de boventoon. Democratie en het uitbouwen van de staat lijkt het minste aandacht te verkrijgen van alle bouwstenen. Humanitaire hulp blijkt erin te slagen diens neutraliteit te behouden. Er wordt helaas zelden een balans tussen de verscheidene actoren bereikt om een coherent en effectief beleid te voeren.

Ondanks het feit dat de EU besef heeft van het potentieel van deze gecoördineerde aanpak, is dus gebleken dat deze allesomvattende aanpak voorlopig nog in zijn kinderschoenen staat. Blijkbaar zijn de onderlinge spanningen voorlopig nog te groot om tot synergieën te komen. Er is nog ruimte voor verbetering, onder andere door de instrumenten van de verscheidene actoren beter op elkaar af te stemmen, een gezamenlijke strategische planning te maken en meer gelijkwaardige budgetten te voorzien. Daarnaast is er nog een bijkomend probleem: de EU is immers niet de enige actor die in de Sahel opereert. Indien, de EU al moeite heeft om effectief intern te coördineren, zal het zeker ook moeite te hebben om dit extern te doen. Zo zijn de VN – aanwezig met verschillende agentschappen en een peacekeeping mission MINUSMA – de VS en afzonderlijke EU lidstaten ook belangrijke actoren.

 

 

[1] Rocha Menocal, A. (2010). “State-building for peace” – a new paradigm for international engagement in fragile states? San Domenico di Fiesole: European University Institute.

[2] European Commission & the High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy (2013). The EU’s comprehensive approach to external conflict and crises, JOIN(2013)30, 11 December 2013.

[3] Knodt, M. & Junemann, A. (2007). Explaining EU-Instruments and Strategies of EU Democracy Promotion. Concluding Remarks. In: A. Junemann & M. Knodt (Ed.), European External Democracy Promotion (p. 353-369), Baden-Baden: Nomos.

[4] Gupta, D.K., Madhavan, M.C. & Blee, A. (1998). Democracy, Economic Growth and Political Instability: An Integrated Perspective. Journal of Socio-Economics, 27(5), 587-611.

[5] Carothers, T. (2009). Democracy Assistance: Political vs. Developmental? Journal of Democracy, 20(1), 5-19.

[6] EEAS (2011). Strategy for Security and Development in the Sahel. Brussels: EEAS.