De Verenigde Naties, de Europese Unie en de multilaterale strijd tegen terrorisme

Inleiding

De strijd tegen terrorisme blijft de internationale gemeenschap zorgen baren. Daden van terreur hebben een plots en moeilijk voorspelbaar karakter en kunnen daarenboven verstrekkende economische, sociale en politieke gevolgen hebben. Dat de terrorismedreiging terug is van nooit weggeweest, wordt bevestigd in recente mediaberichten over de gruweldaden van de terreurorganisatie Islamitische Staat (IS). Eerder hadden de dodelijke aanvallen op een Britse soldaat in Londen op klaarlichte dag in mei 2013 en, dichter bij huis, in het Joods Museum in Brussel in mei 2014, de Europese burger reeds opgeschrikt.

Eén van de grootste uitdagingen voor internationale beleidsmakers is de zoektocht naar aangepaste regelgeving om burgers en de samenleving te beschermen. Zowel de Verenigde Naties (‘VN’) als de Europese Unie (‘EU’ of de ‘Unie’) zijn voorstander van een multilaterale aanpak van terrorisme. Nochtans is dit geen evidente keuze. Traditioneel zijn het Staten en niet internationale organisaties die een centrale rol spelen in terrorismebestrijding. Staten beschikken over inlichtingendiensten en zijn verantwoordelijk voor de strafrechtelijke vervolging van daders. Deze bijdrage bespreekt de inspanningen van de VN en de EU om toch de multilaterale kaart te trekken. Er zal worden geduid welke vorm de samenwerking tussen VN- en EU-actoren aanneemt, alsook waar uitdagingen liggen.

Terrorismebestrijding in Europa en de wereld: een institutionele vergelijking

Terrorisme kent vele oorzaken en verschijningsvormen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ook de antwoorden, zoals vertaald in nationale veiligheidsstrategieën, onderling sterk verschillen. In het begin van de eenentwintigste eeuw beschouwden de Verenigde Staten internationaal terrorisme als een wereldwijde oorlog (‘war on terror’) die met militaire middelen diende te worden bevochten. Onder huidig president Obama werd dit soort retoriek afgezwakt maar de grondbeginselen zijn nooit ten gronde herroepen. De meest recente toespraak van President Barack Obama over de strategische prioriteiten om Islamitische Staat te verslaan werd terecht ‘Obama’s careful war on terrorism’ genoemd.[1] Traditioneel wordt terrorisme in Europa nog steeds langs strafrechtelijke weg bestreden, maar de concrete aanpak van EU-lidstaten is divers. Er lijkt daarentegen over landsgrenzen heen wel een consensus te bestaan over het belang van het zoeken naar internationale oplossingen voor dit, in hoofdorde, internationaal probleem. Staten werken samen in internationale fora om hun terrorismebeleid te coördineren en regelgeving te harmoniseren. Op hun beurt hebben deze fora, in hoofdzaak de VN en de EU, een eigen agenda ontwikkeld inzake terrorismebestrijding die verder gaat dan een louter coördinerende taak. Echter, de mondiale en regionale organisatie hebben hierbij verschillende paden bewandeld.

De strijd tegen terrorisme is noch voor de VN noch voor de EU nieuw. Reeds in 1937 werd in het kader van de Volkenbond een overeenkomst aangenomen ter voorkoming en de bestraffing van terrorisme, waarin lidstaten zich er toe verbonden om terreurdaden strafbaar te stellen. Het verdrag is nooit in werking getreden, maar betekende wel het startsein voor een lange traditie binnen de VN-familie om terrorisme aan te pakken. In het kader van de VN wordt vooral gewerkt rond specifieke thema’s. Zo werden sinds 1963 niet minder dan zestien universele juridische instrumenten uitgewerkt. Deze bestrijden, onder andere, terrorisme aan boord van schepen, in vliegtuigen, luchthavens, of nog, terrorisme door middel van explosieven of nucleaire wapens. Een ander VN-stokpaardje is de strijd tegen de financiering van terrorismegroeperingen. De gefragmenteerde aanpak liet de internationale gemeenschap toe om zich te concentreren op onderwerpen met een universeel karakter, in overeenstemming met de algemene doelstellingen van de VN. Aan de andere kant blijven door deze ‘instrumentele’ benadering een aantal mogelijkheden onaangeroerd. Opeenvolgende pogingen om een allesomvattend internationaal kaderverdrag over terrorisme te sluiten mislukten en het Internationaal Strafhof in Den Haag is als zodanig niet bevoegd voor de berechting van terroristische misdrijven.[2]

De EU kiest voor een ander type van terrorismebestrijding. Intergouvernementele politie- en justitiesamenwerking werd reeds in de vroege dagen van de Europese integratie in het leven geroepen en verder geconcretiseerd door de informele Trevi werkgroep. Later werd deze samenwerkingsvorm, oorspronkelijk ontwikkeld buiten het kader van het EEG-Verdrag, opgenomen in de voormalige derde pijler van Justitie en Binnenlandse Zaken van het Verdrag van Maastricht (1992), zoals verder hervormd in 1997 door het Verdrag van Amsterdam. Het succes van deze bottom-up aanpak lag in de beleidsruimte die de lidstaten behielden om terroristische dreigingen aan te pakken binnen de nationale grenzen en stap voor stap het gezamenlijk beleid te ontwikkelen. Tot op vandaag is de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten een heet hangijzer. Na 9/11 en in de nasleep van de latere aanslagen in Londen en Madrid werd het aantal gemeenschappelijke instrumenten van Unie om terrorisme te bestrijden echter gevoelig verhoogd. De publieke verontwaardiging resulteerde destijds in een ongekend politieke momentum, wat op zijn beurt leidde tot de versnelde goedkeuring en uitvoering van de actieplannen en programma’s inzake terrorisme. Hoewel deze werden bekritiseerd voor hun ‘event-driven’ karakter,[3] slaagde de EU er op deze wijze wel in om op een concreter niveau dan de VN-familie zich te focussen op de juridische dimensie van de strijd tegen het terrorisme: strafrechtelijke bepalingen werden geharmoniseerd, de beginselen van wederzijdse erkenning en bijstand geïmplementeerd, politiële en justitiële samenwerking verbeterd, en de procedures voor uitleverings- en arrestatiebevelen vereenvoudigd.

Bovenstaand overzicht toont aan dat de zoektocht naar een coherent en doeltreffend terrorismebeleid een complexe onderneming is. Mede door de verschillende prioriteiten gesteld in de VN en de EU context, alsook het grote aantal betrokken actoren langs beide zijden, is een interactie tussen de twee fora niet evident. Het is om deze reden des te interessanter dat beide internationale organisaties het voorkomen en bestrijden van terrorisme zo nadrukkelijk als een gemeenschappelijke strijd zien. Vanuit de VN klinkt het dat lidstaten, VN-agentschappen maar ook andere internationale, regionale en sub-regionale organisaties dienen mee te werken aan de uitroeiing van terrorisme.[4] EU-actoren gebruiken gelijkaardige bewoordingen wanneer ze stellen dat terrorisme een bedreiging vormt voor de interne en internationale veiligheid, en dat antwoorden zowel wereldwijd als regionaal gevonden moeten worden.[5] Als dusdanig beschouwen zowel de VN als de EU terrorismebestrijding als een voorbeeld van multilevel governance. Hierna wordt besproken hoe deze multilaterale terrorismebestrijding geconcretiseerd wordt.

Internationale bedreigingen, multilaterale antwoorden?

Artikel 21(1) van het Verdrag betreffende de Europese Unie verbindt de Unie tot het bevorderen van ‘multilaterale oplossingen voor gemeenschappelijke problemen, met name in het kader van de Verenigde Naties’. Er zijn verschillende wijzen waarop de EU bijdraagt tot het VN-beleid inzake terrorisme. In de eerste plaats gebeurt dit via de Europese vertegenwoordiging in de politieke organen van de VN, zoals de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering. De deelname aan debatten in de formele context van VN-organen waarin de lidstaten nog steeds de primaire actoren zijn, is echter verre van evident voor de EU. Bijzonder problematisch is de deelname aan vergaderingen van de VN-Veiligheidsraad. Dit orgaan speelt de eerste viool in de strijd tegen terrorisme, maar de Unie heeft er geen zetel noch een formele status. De Veiligheidsraad ziet toe op het handhaven van de internationale vrede en veiligheid en beschikt hiervoor ook over de nodige bevoegdheden conform Hoofdstukken VI en VII van het VN-Handvest. Daarnaast heeft de Raad ook verschillende hulporganen in het leven geroepen: het Al-Qaeda Sanctiecomité (het 1267/1989-comité), het Taliban Sanctiecomité (het 1988-comité), het algemeen Counter-Terrorism Committee (UNCTC, opgericht bij Resolutie 1373 en ondersteund door een Counter-Terrorism Committee Executive Directorate (CTED)) en het 1540-comité dat zich focust op de proliferatie van nucleaire, chemische en biologische wapens. De slagkracht van de EU in de Veiligheidsraad hangt grotendeels af of het zich ten opzichte van de buitenwereld als één blok kan voorstellen. Om anderen te kunnen overtuigen dat de EU-lidstaten op één lijn zitten, moet er op constante basis intern gecoördineerd worden. Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de Unie blijft immers in wezen een intergouvernementele aangelegenheid. Daarenboven is ook de houding van de lidstaten die een zetel hebben in de Raad cruciaal. Gemiddeld wordt de Unie vertegenwoordigd door vier leden, waaronder de permanente leden Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, welke een gemeenschappelijk standpunt kunnen verdedigen. Tijdens de meeste open (en dus minder belangrijke) sessies van de Veiligheidsraad wordt aanvaard dat de Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, of in haar afwezigheid, de EU ambassadeur, een gemeenschappelijke EU-positie kan vertegenwoordigen.

In andere ‘invitation-only’ overlegorganen blijkt het in de praktijk makkelijker voor de EU om mee aan tafel te schuiven. Dit is met name zo voor de vele politieke conferenties over terrorisme in de ruime VN-context. In het Counter-Terrorism Centre (UNCCT), opgericht binnen de VN op initiatief van Saoedi Arabië, verkreeg de Unie als enige niet-Staat een ad hoc status. Ook tijdens de onderhandelingen van internationale verdragen kunnen door de EU soortgelijke rechten en plichten als Staten verkregen worden. Uiteindelijk kan dit, zoals bijvoorbeeld in het geval van het VN-Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 15 november 2000, leiden tot een toetreding van de EU als volwaardige verdragspartij naast haar lidstaten.

In de Algemene Vergadering van de VN, alsook in haar verschillende commissies en werkgroepen, heeft de EU dan weer een uitgebreide waarnemersstatus. De Unie kan verzoeken om op de algemene sprekerslijst geplaatst te worden en kan deelnemen aan de debatten. Wanneer in het kader van de Algemene Vergadering onderhandelingen worden aangevat over multilaterale verdragen is het gebruikelijk voor de EU om te worden uitgenodigd. De EU heeft hier in het verleden reeds dankbaar gebruikt van gemaakt. Zo pleitten EU-vertegenwoordigers in het ad hoc Committee on International Terrorism vurig voor de aanneming van een juridisch instrument om nucleair terrorisme aan banden te leggen. Deze inspanningen hebben uiteindelijk geleid tot de opstelling van het VN-Verdrag in 2005.

De samenwerking tussen de EU en de VN uit zich ook in de bredere context van de VN, bijvoorbeeld via interacties tussen gespecialiseerde programma’s. De meer operationele samenwerking tussen politie- en justitiediensten is een interessante voorbeeld. Zoals gesteld heeft in deze de EU de meeste expertise, maar ook binnen de VN wint de grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale autoriteiten en de wederzijdse bijstand aan belang. Zo is het een doel van het VN-Bureau voor Drugs en Misdaad (UNODC) om het juridisch raamwerk inzake terrorisme, zoals ontwikkeld in de VN, te implementeren. Aldus heeft UNODC een programma ontwikkeld dat technische bijstand verleent aan lidstaten. UNODC’s preventieve tak (Terrorism Prevention Branch) focust op de verbetering van de wederzijdse erkenning van juridische procedures (bijvoorbeeld uitleveringsprocedures) en de ontwikkeling van modelwetgevingen. UNODC heeft ook een aantal concrete projecten ter preventie van (georganiseerde) criminaliteit en terrorisme. In deze worden actieve werkrelaties met de relevante EU actoren (zoals Frontex, Europol en Eurojust) onderhouden. Gezien de ruime ervaring van de EU op dit terrein worden best practices gedeeld en trainingssessies georganiseerd.

Multilaterale oplossingen worden echter ook soms gezocht en gevonden buiten de formele structuren van de VN. Voorbeelden van dergelijke fora zijn het Global Counter-Terrorism Forum, de Financial Action Task Force of nog de G7/8, die als ontmoetingsplaats fungeren maar als zodanig geen deel uitmaken van een internationale organisatie. Er zijn drie voorname redenen waarom VN- en EU-actoren elkaar in toenemende mate opzoeken in informele settingen. Ten eerste blijken deze fora een goed alternatief voor de bureaucratische pijnen die soms ervaren worden in de VN. Ten tweede gelden er, zeker in vergelijking met het hierboven besproken VN-systeem, minder strenge deelnameregels. Dit is gunstig voor niet-statelijke actoren zoals de EU. Tot slot brengen deze informele netwerken vooral gelijkgestemde en gemotiveerde actoren samen, wat het zoeken naar consensus ten goede komt. De EU en VN werken bijvoorbeeld nauw samen in het aangehaalde Global Counter-Terrorism Forum (GCTF). Dit forum werd opgericht in 2011 om buiten de VN-structuren ‒ misschien een beetje verrassend ‒ de implementatie van de VN-programma’s en regelgeving inzake terrorismebestrijding te bespreken. Het mechanisme bevordert dus de uitvoering van de afspraken gemaakt in de VN en probeert bestaande inspanningen op concrete wijze aan te vullen en te versterken. Dit is een doelstelling die gedeeld wordt door VN- en EU-actoren, maar die tot nu toe onvoldoende kon worden gerealiseerd in een formele context.

Europese inspanningen op het internationale toneel

De inspanningen van de Europese Unie om een mondiale strijd tegen terrorisme te voeren zijn duidelijk waarneembaar. Drie Europese prioriteiten zijn het vermelden waard in de VN-context. Ten eerste hebben zowel de VN als EU een coördinatieprobleem. Terrorisme, in al zijn gedaantes, wordt aangepakt op verschillende niveaus en binnen verschillende organen. Toch blijkt het in de praktijk moeilijk om over beleidsdomeinen heen synergieën te smeden en om een overkoepelende strategie te vinden. De EU was de eerste om in meer strategische termen te denken en handelen. In 2005 werd een Europese Counter-Terrorism Strategy ontwikkeld die steunt op vier pijlers (‘Prevent’, ‘Protect’, ‘Pursue’ en ‘Respond’).[6] Kort daarna, in 2006, werd mede onder impuls van de EU en haar lidstaten ook in de Algemene Vergadering van de VN een ​​Global Counter-Terrorism Strategy aangenomen. Deze stelt een algemeen kader vast voor alle counterterrorisme activiteiten binnen het VN-systeem.[7] De EU speelde ook een actieve rol toen het in de VN-Veiligheidsraad pleitte om een VN-coördinator voor terrorismebestrijding aan te stellen. De positie heeft duidelijke overeenkomsten met deze van de Unie’s eigen coördinator voor terrorismebestrijding.

Ten tweede is het opmerkelijk dat er nog nooit een algemene definitie van terrorisme is aangenomen in VN-verdragen of resoluties. De klassieke ‘vrijheidsstrijder versus terrorist’ discussie en de uiteenlopende nationale visies verhinderen dit. Nochtans beschouwt de EU het een prioriteit om in de Algemene Vergadering van de VN aan een begripsbepaling te werken. Gebruik makend van haar spreekrecht, wordt al jaren gesteld dat er een noodzaak bestaat om tot dergelijke definitie te komen omwille van de rechtszekerheid. Ook hier kan de EU eigen ervaringen opwerpen. Het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de bestrijding van terrorisme dat voor het laatst werd gewijzigd in 2008 bevat een definitie van ‘terroristische misdrijven’. In de Europese praktijk heeft dit de harmonisatie van nationale wetgevingen vergemakkelijkt.

Een derde onderwerp waar er verhoogde interactie waar te nemen is tussen de EU en de VN betreft de bestraffing van individuele terroristen. De Veiligheidsraad, en meer bepaald haar Al-Qaeda en Taliban Sanctiecomités, kunnen sancties opleggen aan terreurverdachten. De Veiligheidsraad hanteert een lijst met de namen van natuurlijke personen en entiteiten die worden verdacht banden hebben met terroristische organisaties. Deze lijst wordt regelmatig aangepast en aangevuld en bindt de VN-lidstaten. Zo zijn zij bijvoorbeeld verplicht om op basis ervan tegoeden van verdachten te bevriezen binnen de eigen rechtsorde. Een plaatsing op de VN-terrorismelijst wordt niet uitgesproken door een rechter en kan ook niet juridisch worden aangevochten. Het is dan ook geen verrassing dat verschillende aspecten van deze praktijk moeilijk te verzoenen zijn met Europese (en internationale) normen inzake mensenrechten, zoals het recht op een eerlijk proces, en algemeen aanvaarde strafrechtelijke beginselen. In de loop der jaren zijn de maatregelen van de VN-Veiligheidsraad dan ook het voorwerp geweest van procedures voor de nationale rechtbanken van EU lidstaten en het Hof van Justitie van de Europese Unie.[8] De juridische kritiek vanuit de EU, alsook de herhaalde oproepen van de lidstaten en ngo’s om de procedure te hervormen, hebben een positief effect gehad. De VN-Veiligheidsraad is een nieuwe weg ingeslagen en schenkt ondertussen (iets) meer aandacht aan de rechten van de verdediging, zoals blijkt uit Resoluties 1822 (2008), 1904 (2009) en 1989 (2011) van de Veiligheidsraad. Het is vermeldenswaardig dat elke plaatsing op de terrorismelijst nu steeds expliciet verwijst naar het belang van de eerbied voor de mensenrechten en naar een ‒ weliswaar beknopte ‒ verklaring van de redenen waarom iemand op de lijst is geplaatst. Een andere positieve ontwikkeling was de aanstelling, in 2009, van een ombudsman in het Al-Qaeda Comité. Deze functie draagt ​bij tot de transparantie van het systeem en individuen kunnen er terecht met klachten. Niettegenstaande blijft de praktijk problematisch. Ten eerste is een ombudsman geen rechter. Er bestaat dus nog steeds geen onafhankelijke controle, noch beschikt een verdachte over een effectief rechtsmiddel. Daarenboven werkt de ombudsman in de politieke context van de VN-Veiligheidsraad en is het mandaat in wezen beperkt. Enkel de beslissingen van het Al-Qaeda Comité kunnen worden onderzocht, niet deze genomen door het Taliban Comité, noch deze genomen door andere sanctiecomités. EU-actoren blijven druk uitoefenen om het mandaat van de ombudsman in die zin uit te breiden.

Slotbeschouwingen

De EU is een drijvende kracht in een breed scala VN-activiteiten inzake terrorismebestrijding. Ondanks haar beperkte bevoegdheden inzake terrorisme, heeft de Unie geleidelijk de nodige know-how verworven om een nuttige bijdrage te kunnen leveren. Het zoeken naar multilaterale oplossingen heeft geleid tot interessante dynamieken. De EU activiteiten kende een aantal successen (zoals de bijdrage tot de coördinatie van terrorismeactiviteiten in de VN), matige successen (bijvoorbeeld het uitoefenen van druk op de VN-Veiligheidsraad om het sanctiesysteem te hervormen) en er zijn een aantal werkpunten die verder moeten worden opgevolgd (zoals het juridische definiëren van terrorisme). Hoe dan ook is het interessant om te observeren dat, zelfs wanneer de EU niet (al) haar doelstellingen heeft kunnen realiseren, er een belangrijke interactie is opgezet tussen de relevante VN- en EU-actoren. Het engagement van de EU om bij te dragen aan de strijd tegen het terrorisme heeft duidelijk input gegeven aan de mondiale debatten en heeft het zoeken naar multilaterale oplossingen bevorderd.

[1] Michael Gerson, ‘President Obama’s careful war on terrorism’, The Washington Post, 11 september 2014, beschikbaar op <http://www.washingtonpost.com/opinions/michael-gerson-president-obamas-careful-war-on-terrorism/2014/09/11/0bcb387e-39e4-11e4-bdfb-de4104544a37_story.html>.

[2] De mogelijke bevoegdheid van het Strafhof was het voorwerp van discussie bij de opstelling van het Statuut van Rome. Uiteraard zijn bepaalde terroristische misdrijven ook misdaden tegen de mensheid of oorlogsmisdaden en kunnen ze als zodanig onder de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof vallen. Zie voor een uitgebreide bespreking: Jan Wouters en Frederik Naert, ‘Shockwaves through International Law after 11 September: Finding the Right Responses to the Challenges of International Terrorism’, in C. Fijnaut, J. Wouters en F. Naert (eds.), Legal instruments in the fight against terrorism. A transatlantic dialogue, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p. 744.

[3] Rik Coolsaet, ‘EU counterterrorism strategy: value added or chimera?’, International Affairs (2010), Vol. 86, No. 4, 857-873, p. 858.

[4] Zie bijvoorbeeld, Resolutie 66/282 van de Algemene Vergadering over de ‘United Nations Global Counter-Terrorism Strategy Review’, 12 juli 2012.

[5] Zie bijvoorbeeld: ‘the European Union believes that the fight against terrorism should be taken forward in various international organizations and bodies in accordance with the strengths and mandate of each individual body’. Raad van de Europese Unie, Richtlijnen voor een gemeenschappelijke aanpak van de bestrijding van terrorisme, 19 maart 2004, gedeeltelijk gedeclasseerd 22 mei 2008.

[6] Raad van de Europese Unie, ‘The European Union Counter-Terrorism Strategy’, Brussel, 30 november 2005.

[7] Resolutie 60/288 van de Algemene Vergadering, aangenomen op 8 september 2006, en herzien in Resoluties 62/272 en 64/297.

[8] De meest geciteerde en bekendste procedureslag is deze gevoerd door Kadi. Zie Zaak C-402/05 P en C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi en Al Barakaat International Foundation tegen Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, Arrest van het Hof (Grote kamer) van 3 september 2008 [Kadi I] en Zaak C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, Arrest van het Hof (Grote kamer) van 18 juli 2013 [Kadi II].