Begrotingssteun en gendergelijkheid: ook een eigenaarschap voor vrouwen?

Sinds 2005, met de Verklaringen van Parijs inzake doeltreffendheid van de hulp, worden door de internationale gemeenschap een aantal principes naar voor geschoven die moeten bijdragen tot een meer efficiënte besteding van ontwikkelingshulp: eigenaarschap van het partnerland, afstemming op de lokale context, harmonisering met andere donoren, resultaatsgericht beheer en wederzijdse verantwoording. Binnen deze nieuwe benadering passen ook een aantal nieuwe ontwikkelingsinstrumenten. Zo heeft budget- of begrotingssteun als hulpmodaliteit sinds de jaren 2000 aanzienlijk aan belang gewonnen ten koste van de klassieke donor gestuurde hulpprojecten en -programma’s. Budgetsteun is een vorm van ontwikkelingshulp waarbij de donor een rechtstreekse financiële bijdrage stort aan de begroting van het partnerland – algemeen of specifiek voor een welbepaalde sector – waarmee het partnerland zelf haar eigen beleidsplannen uitvoert na afspraak van een overeengekomen set van condities voor betaling. Begrotingssteun zou bijdragen aan een beter beheer van overheidsmiddelen en zou het eigenaarschap van hulpontvangende landen versterken omdat deze de steun kunnen gebruiken om hun eigen strategieën ten uitvoer te brengen. Regelmatige dialoog tussen donor en partnerland, waarbij overlegd wordt over objectieven, concrete implementatie en monitoring worden dan sleutelmomenten in deze strategie die bovendien vaak vergezeld wordt door capaciteitsversterking of technische assistentie. De kwaliteit van bestuur is hierbij voor donoren een van de belangrijke parameters om te beoordelen of deze hulpvorm zinvol is.

Daarnaast heeft de internationale gemeenschap zich sinds de jaren 90 verbonden om elke discriminatie ten opzichte van vrouwen weg te werken om zo tot een echte gelijkheid van vrouwen en mannen te komen. Naar aanleiding van de Wereldvrouwenconferentie van de Verenigde Naties (VN) in Peking in 1995 stapten donoren over van het conservatieve Women in Development-paradigma naar het transformatieve Gender and Development-paradigma en de strategie van gendermainstreaming die dat paradigma implementeert. Het vernieuwende aan Gender and Development en gendermainstreaming is dat het blikveld wordt verruimd van kleinschalige projecten gericht op vrouwen naar de integratie van een gendergelijkheidsperspectief in elk facet van ontwikkelingssamenwerking. Dat betekent dat een genderperspectief wordt geïntegreerd in alle beleidssectoren (landbouw, democratie, onderwijs, transport etc.) en in alle beleidsfasen (analyse, implementatie, evaluatie etc.). De nieuwe benadering wordt transformatief genoemd, omdat ze via een holistische aanpak de discriminerende genderrelaties en -structuren in de maatschappij wil veranderen. Terwijl het Women in Development-beleid uitging van de achterliggende instrumentele redenering dat vrouwen ook een economische bijdrage konden leveren tot ontwikkeling (bijvoorbeeld via toegang tot werk, training of microkrediet) in plaats van hun tijd ‘onproductief’ te besteden, beschouwt het Gender and Development-paradigma het verwezenlijken van gelijkere genderrelaties als een doelstelling op zich. Daarnaast richt het Gender and Development-beleid zich op vrouwen én mannen om dit doel te realiseren.[1]

Op vlak van gendergelijkheid en vrouwenrechten houdt budgetsteun zowel risico’s als opportuniteiten in. Enerzijds biedt de verschuiving van de veelal gefragmenteerde en geïsoleerde donorgedreven projecten en programma’s naar brede sectoriële hulpkansen voor een holistisch gendermainstreamingsbeleid^[2] omdat het partnerland eigenaar is van het design en de uitvoering en samenhang met het gehele overheidsbeleid kan worden gegarandeerd. Gendermainstreaming vergt immers een brede kijk op het integrale overheidsbeleid en de introductie van een genderdimensie in de verschillende fasen van de besluitvorming. Ook de grotere focus op resultaten en performance biedt in principe opportuniteiten voor het objectief van gendergelijkheid. Een veelvoorkomend probleem bij gendermainstreaming is immers ‘beleidsverdamping’, waarbij een genderdimensie wel wordt opgenomen in de analyse en beschrijving van programma’s maar niet in de uiteindelijke strategie waar resultaten, indicatoren en budgetten worden vastgelegd. Anderzijds is het terugschroeven van donorprojecten en –programma’s rond gendergelijkheid weinig nuttig in een context waar het nationaal beleid van het partnerland genderblind is. In dit geval zorgt budgethulp voor een versterking van de bestaande mannelijke bias[3], en komt het eigenaarschap de facto aan een machtige mannelijke top toe. Het hoeft daarom niet te verbazen dat het toenemende gebruik van begrotingssteun in ontwikkelingshulp onder feministische beleidsmakers, civiele maatschappij en academici controversieel is: er wordt immers gevreesd dat dit leidt tot een de-prioritisering van gendergelijkheid[4] omdat er nauwelijks mechanismen zijn uitgewerkt waarbij er verantwoording hoeft afgelegd te worden aan (de belangen van) vrouwen en de internationale objectieven van gendergelijkheid.

Een van de voortrekkers in het gebruik van begrotingssteun is de Europese Unie (EU). Tussen 2003 en 2009 spendeerde de EU 13 miljard euro aan budgetsteun, wat gelijk staat aan 25 procent van alle EU-hulp. Voor de landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee (ACS) liep dit zelfs op tot 56 procent van het totaal.[5] Meer recent herbevestigde en versterkte de EU haar beleid betreffende het gebruik van budgetsteun met een Commissie Communicatie in 2011 en Raadsconclusies in 2012.[6] Wanneer we deze ontwikkelingen bekijken vanuit een genderperspectief dringt de vraag zich op of de EU – als internationale kampioen op vlak van budgetsteun – er in haar ontwikkelingsbeleid in slaagt een eigenaarschap te verwezenlijken waarbij verantwoording wordt afgelegd aan (de belangen) van vrouwen en de internationale objectieven van gendergelijkheid? Inderdaad, wanneer we de concepten van ‘eigenaarschap’ en ‘verantwoording’ benaderen vanuit een genderperspectief wordt het plaatje complexer en wordt de vraag wie precies ‘eigenaar’ is cruciaal.^[7] Aangezien de dialoog omtrent de implementatie van begrotingssteun zich hoofdzakelijk afspeelt in de ministeries van het partnerland en hun administraties is de participatie van vrouwen als besluitvormers en bureaucraten in deze regeringsstructuren een cruciaal element in de validiteit op vlak van gendergelijkheid. Daarnaast is het van belang dat vrouwen en hun organisaties worden geconsulteerd en betrokken in het beleid dat hen aanbelangt. De rol van vrouwenorganisaties wordt echter nog crucialer in partnerlanden waar vrouwen niet goed zijn vertegenwoordigd in de politieke context.

Om deze vraagstukken te beantwoorden zoomen we kort in op eigen onderzoek: EU-ontwikkelingssamenwerking met Botswana en Zuid Afrika van 2007 tot 2013, waar respectievelijk 85 en 90 procent van de EU-ontwikkelingshulp via budgetsteun wordt verdeeld.

Een vrouwelijk eigenaarschap in EU-budgetsteun aan Botswana en Zuid-Afrika?

Uit eigen recent onderzoek blijkt dat genderobjectieven en -indicatoren voor de toekenning van EU-begrotingssteun slechts in beperkte mate aanwezig zijn. Wanneer deze wel aanwezig zijn in budgetsteun, zijn deze veelal gefocust op het behalen van de Millenniumdoelstellingen.[8] Het promoten van de Millenniumdoelstellingen staat echter niet gelijk aan een transformatief gendermainstreamingsbeleid waar gendergelijkheid een doelstelling is op zich en waar een genderperspectief geïntegreerd wordt in alle beleidsdomeinen van ontwikkeling. De Millenniumdoelstellingen zijn dan ook veelvuldig bekritiseerd door genderactivisten over heel de wereld omdat gendergelijkheid niet te reduceren valt tot enkele minimaal geïnterpreteerde doelstellingen en omdat ze de aandacht afleiden van het verregaandere Actieprogramma van de VN dat in 1995 op de wereldvrouwenconferentie in Peking overeen was gekomen.[9] Controversiële, doch cruciale thema’s, zoals het recht op land, geweld tegen vrouwen of seksuele en reproductieve rechten komen bovendien niet aan bod in de Millenniumdoelstellingen. Gendergelijkheid blijkt in de praktijk van EU-budgethulp dus zelden een doelstelling op zich maar wordt eerder instrumenteel ingezet om andere doelstellingen te bereiken.

In het totale pakket van EU-begrotingssteun aan Botswana rond het thema Human Resources Development is bijvoorbeeld slechts één genderaspect aanwezig, namelijk het monitoren van moedersterfte en het verbeteren van de reproductieve en verloskundige zorg. Het grote belang dat wordt gehecht aan de rol van vrouwen in gezondheid wordt echter instrumenteel gekaderd. Zo kadert het programma rond moedergezondheid in de doelstelling van de EU om Botswana te assisteren bij “de adequate productie van een gekwalificeerd, productief, gezond en competitief corps aan potentiele arbeidskrachten.”[10] De focus ligt dus op het in stand houden van een gezonde arbeidsmarkt en de doelstelling van meer gelijkheid tussen mannen en vrouwen lijkt hierbij bijkomstig. En hoewel er in de budgetsteun voor Botswana grote investeringen in de onderwijssector zijn gepland, is hierin geen enkele gendercomponent aanwezig. Zowel het Ministerie van Onderwijs, als de Europese Delegatie in Botswana redeneerden immers dat pariteit in onderwijs – Millenniumdoelstelling drie – reeds bereikt is in Botswana. Uit interviews met Botswaanse genderactivisten blijkt echter dat er verschillende elementaire genderdiscriminaties in de onderwijssector aanwezig zijn. Belangrijke thema’s zoals gendergerelateerd geweld in onderwijsinstellingen, de toegang van vrouwen tot wetenschappen en technologie, tienerzwangerschappen en HIV/AIDS worden bijvoorbeeld niet aangepakt.

De EU-budgetsteun aan Zuid-Afrika doet het beter in vergelijking. Genderindicatoren en -objectieven zijn aanwezig in zowel de sectoren werk als gezondheidszorg. Zo is er in gezondheidszorg een indicator om moedergezondheid te verbeteren alsook om kinderen en adolescenten op scholen bewust te maken van seksuele en reproductieve gezondheid, bescherming tegen zwangerschap en seksueel overdraagbare aandoeningen, gendergelijkheid, gendergerelateerd geweld, etc. Op vlak van werk is er een indicator die jobs voor vrouwen reserveert in tijdelijke jobs als een vangnet voor acute armoede. Maximaal twee dagen per week kunnen deze vrouwen broches en poppen maken of tuinen schoonmaken gedurende een korte periode. Genderactivisten in Zuid-Afrika stellen zich echter vragen bij het transformatieve potentieel van deze actie. Zij menen dat dit soort korte termijn oplossingen negatieve stereotypen over ‘vrouwenwerk’ versterken en eerder thuishoren in het conservatieve Women in Development-paradigma waarbij vrouwen instrumenteel ingezet worden om andere doelstellingen te verwezenlijken, zoals armoedebestrijding.

Daarnaast is er kritiek op de grote focus op ‘moedergezondheid’ omdat genderactivisten vrezen dat vrouwen gereduceerd worden tot ‘functionele lichamen’ en dat de genderdimensie waarbij gekeken wordt naar machtsrelaties, toegang tot middelen en zelfbeschikking verloren gaat.

Zuid-Afrikaanse genderactivisten waren echter een heel stuk positiever over het transformatieve potentieel van een tweede indicator in de sector werk waarbij bedrijven die minimum 30 procent vrouwelijke werknemers, managers en aandeelhouders onder hun rangen tellen, hun kansen om een lening te ontvangen drastisch verhogen. Interessant hierbij is dat de Zuid-Afrikaanse niet-gouvernementele organisatie Women’s Development Bank[11] deelneemt aan de sturingsmeetings die de EU elk kwartaal houdt met de Zuid-Afrikaanse overheid, de Europese Investeringsbank en de private sector. Zou de deelname van de progressieve Women’s Development Bank de transformatieve inslag van deze actie mogelijks kunnen verklaren? Misschien wel. Uit empirisch onderzoek blijkt immers dat de deelname van vrouwenorganisaties aan de besluitvorming leidt tot een kwalitatiever en transformatiever beleid op vlak van gendergelijkheid.[12] Jammer genoeg lijkt deelname in de besluitvorming omtrent budgetsteun door niet-gouvernementele organisaties zoals de Women’s Development Bank eerder een uitzondering op de regel. Uit interviews met de EU-Delegaties in Botswana en Zuid-Afrika blijkt dat de dialoog omtrent budgetsteun zo goed als uitsluitend plaatsvindt op het niveau van de Ministeries en dat in de praktijk niet diepgaand geconsulteerd wordt met civiele maatschappij omtrent genderthema’s. Wanneer dit gecombineerd wordt met een sterke genderdemocratie waarin verantwoording wordt afgelegd aan de belangen van vrouwen en vrouwen als politieke actoren deelnemen aan alle lagen van de besluitvorming hoeft dit niet inherent problematisch te zijn.

De situatie in Botswana en Zuid-Afrika is op het vlak van ‘vrouwelijk eigenaarschap’ in het publieke leven echter erg verschillend. Waar vrouwen in Zuid-Afrika rond de 40 procent van de zetels bezitten in het parlement en de regering^[13], is dit in Botswana een heel stuk minder met respectievelijk acht procent vrouwelijke parlementsleden en 14 procent ministers.[14] Ook in de overheidsadministratie is er nog werk aan de winkel. Hoewel het percentage vrouwen in het overheidsapparaat van Botswana de laatste jaren geleidelijk aan is toegenomen, is dit vooral het geval in de lagere echelons van de hiërarchie. De hoogste regionen van de bureaucratie worden er gedomineerd door 70 tot 80 procent mannen. ^[15] Zuid-Afrika daarentegen telt ongeveer 40 procent vrouwelijke senior managers bij de overheidsadministratie.^[16] Dit democratisch deficit op vlak van gendergelijkheid in Botswana wordt bovendien niet opgevangen door een sterke civiele maatschappij. Verschillende observatoren hebben reeds gewag gemaakt van een zwaar verzwakte vrouwenbeweging in Botswana sinds de late jaren 2000.[17] In deze context is het moeilijk voor de vrouwenbeweging om de rol van waakhond van het beleid op zich te nemen. Hun verzwakte positie wordt bovendien niet gecompenseerd door een volwaardige civiele maatschappij financiering van de EU-Delegatie in Botswana. Waar de EU-Delegatie in Zuid-Afrika elke budgetsteunpost combineert met een significante civiele maatschappij-component waar niet-gouvernementele organisaties – en dus ook vrouwenorganisaties – kunnen meedingen voor financiering, is dit bij de EU-Delegatie in Botswana veel beperkter. De slechtere track record van Botswana op het vlak van de integratie van genderobjectieven en -indicatoren in de EU-budgetsteun hoeft dan ook niet te verbazen in een context van een zwakke formele en informele genderdemocratie.

Bespreking en conclusie

Bovenstaande resultaten tonen duidelijk aan dat het concept ‘eigenaarschap van het partnerland’ inderdaad complexer wordt wanneer we dit bekijken door een genderbril. Slagen donoren er in om bij het toekennen van begrotingssteun aan nationale regeringen een eigenaarschap te verwezenlijken waarbij verantwoording wordt afgelegd aan de belangen van vrouwen en de internationale verplichtingen op het vlak van gendergelijkheid?

De case studies van EU-budgetsteun aan Botswana en Zuid-Afrika tonen aan dat dit slechts in beperkte mate gebeurt. Het promoten van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen is slechts zijdelings aanwezig in de sectoren waarin begrotingssteun wordt verleend. De genderobjectieven en -indicatoren die worden opgenomen in budgetsteun zijn bovendien veelal gefocust op het behalen van de VN-Millenniumdoelstellingen. De verregaandere doelstellingen van het VN-Actieprogramma die in 1995 op de Wereldvrouwenconferentie door de internationale gemeenschap overeen waren gekomen, komen daarentegen nauwelijks aan bod. Al bij al is de benadering dus erg minimaal.

Een veelgehoord argument om weinig tot geen genderindicatoren op te nemen is dat hiervoor geen expliciete interesse is van het partnerland en dat men het ‘eigenaarschap’ van het partnerschap op dat vlak dient te respecteren. Regelmatige dialoog tussen partnerland en donor waarbij expertise en ideeën worden uitgewisseld zijn echter de ideale ingangspunten om te komen tot een gendergevoelige begrotingssteun. Uit interviews met genderactivisten uit Botswana en Zuid-Afrika blijkt bovendien dat dit net hetgeen is dat zij verwachten van donoren die budgetsteun geven: het houden van een open dialoog met hun regering over het promoten van gelijkheid van mannen en vrouwen en het aanbieden van technische expertise op dat vlak. Bovendien wordt sectorale budgetsteun veelal verleend aan sterke ministeries die reeds goed gefinancierd zijn, zoals het Ministerie van Onderwijs of Gezondheidszorg. Traditioneel ondergefinancierde ministeries of departementen die zich bezig houden met gendergelijkheid krijgen daarentegen zelden of nooit budgethulp. Technische ondersteuning en capaciteitsopbouw is in deze ministeries en departementen in veel gevallen nochtans broodnodig.

Een andere belangrijk aandachtspunt heeft betrekking op de definitie van ‘kwaliteit’. Wanneer wordt overgegaan tot het verlenen van budgetsteun wordt door donoren immers rekening gehouden met de kwaliteit van het bestuur en het democratisch gehalte van de besluitvorming. De bovenstaande resultaten tonen echter aan dat de mate waarin een regime genderdemocratisch is en vrouwen – de helft van de populatie – actief deelnemen aan het publieke leven een cruciaal kwaliteitscriterium is wanneer men een echt eigenaarschap van het partnerland wil verwezenlijken. Anders dreigen de internationale beloften op het vlak van gelijkheid tussen vrouwen en mannen te verwateren in de drang naar meer efficiëntie in het verlenen van hulp.

Een case zoals Zuid-Afrika, waar de genderdemocratie relatief sterk is, toont echter aan dat, wanneer we ambitieus willen zijn in onze internationale genderobjectieven, een vrouwelijk eigenaarschap in de formele politiek ontoereikend is om een echt transformatief genderbeleid te verwezenlijken. Patriarchale structuren en machtswerking eindigen immers niet plotsklaps wanneer er een bepaald percentage vrouwen in de formele politiek zetelen. Ondanks de relatief grote participatie van vrouwen in de formele politieke structuren in Zuid-Afrika was de integratie van genderobjectieven en -indicatoren in begrotingssteun nog steeds vrij beperkt en werd uitgegaan van een instrumenteel Women in Development-paradigma eerder dan een transformatief Gender and Development-paradigma. Echter, daar waar genderactivisten uit civiele maatschappij betrokken werden in de besluitvorming omtrent budgetsteun zagen we een transformatiever genderbeleid ontstaan (zoals bijvoorbeeld de indicator om minimum 30 procent vrouwelijke werknemers, managers en aandeelhouders aan te houden bij bedrijfsleningen). De bevinding dat het betrekken van genderactivisten uit civiele maatschappij leidt tot een kwalitatiever en transformatiever genderbeleid wordt bevestigd door empirisch onderzoek en past in de verplichtingen die de EU heeft gedaan op vlak van de participatie van civiele maatschappij in EU-ontwikkelingshulp. Sinds het Cotonou Akkoord van 2000 is de participatie van civiele maatschappij actoren – waaronder vrouwenorganisaties – immers een fundamenteel principe van ACS samenwerking (artikel 2) in alle aspecten van de ontwikkelingshulp (artikel 4-8). De inclusie van een bredere set aan visies in de besluitvorming zorgt bovendien voor een creatievere en holistischere kijk op complexe beleidskwesties zoals genderongelijkheid en daagt beleidsmakers uit om hun institutionele cultuur en diens vooraf bepaalde doelstellingen in vraag te stellen. Budgetsteun in combinatie met een sterke formele en informele genderdemocratie komt de kwaliteit van hulp dus enkel maar ten goede.

 

 

[1] P. DEBUSSCHER ‘Naar een meer gendergelijke wereld met Europese hulp?’, Uitgelezen, 2012, 18(1) 13-17. Zie: www.rosadoc.be/pdf/uitgelezen/ug18nr1_3.pdf

[2] N. HOLVOET & L. INBERG ‘Gender mainstreaming in the context of changing aid modalities: insights from two Paris declaration champions’, Journal of International Development, 2014, 26 (3) 317-331.

[3] Ibid.

[4] M. KARADENIZLI ‘Who decides? Gender mapping the European Union’s policy and decision-making in the areas of development, external relations and trade’, Brussels, WIDE Network, 2007.

[5] http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/index_en.htm

[6] Zie http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/documents/future_eu_budget_support_en.pdf en www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/130241.pdf

[7] M. VAN REISEN & M. USSAR ‘Accountability upside down. Gender equality in a partnership for poverty eradication’, Brussels, Eurostep and Social Watch, 2005.

[8] Met name op het bestrijden van armoede, het reduceren van moedersterfte en HIV/AIDS en het integreren van meisjes in onderwijs.

[9] Zie C. BARTON ‘Where to for women’s movements and the MDGs?’ Gender and Development, 2005, 13 (1) 25-35; A. SAITH ‘From universal values to MDGs: Lost in translation’, Development and Change, 2006, 37(6) 1167–1199.

[10] http://eeas.europa.eu/delegations/botswana/documents/speeches/hrd_sector_policy_support_-_botswana_eu_cooperation.pdf

[11] Women’s Development Bank zet zich in voor de economische en sociale empowerment van vrouwen in Zuid Afrika. Zie http://wdb.co.za/

[12] A. KRIZSAN & E. LOMBARDO ‘The quality of gender equality policies: A discursive approach’. European Journal of Women’s Studies, 2013, 20(1) 77-92.

[13] Southern Africa Gender Protocol Alliance (2013) SADC Gender Protocol 2013 Barometer – South Africa. http://www.genderlinks.org.za/article/sadc-gender-protocol-barometer-2013-south-africa-2013-11-22

[14] Southern Africa Gender Protocol Alliance (2013) SADC Gender Protocol 2013 Barometer – Botswana. http://www.genderlinks.org.za/article/sadc-gender-protocol-2013-barometer-botswana-2014-04-08

[15] Southern Africa Gender Protocol Alliance (2013) SADC Gender Protocol 2013 Barometer – Botswana. http://www.genderlinks.org.za/article/sadc-gender-protocol-2013-barometer-botswana-2014-04-08

[16] Southern Africa Gender Protocol Alliance (2013) SADC Gender Protocol 2013 Barometer – South Africa. http://www.genderlinks.org.za/article/sadc-gender-protocol-barometer-2013-south-africa-2013-11-22

[17] G. BAUER, ‘Update on the women’s movement in Botswana: have women stopped talking?’, African Studies Review, 2011, 54 (2) 23-46.