De Wereldhandelsorganisatie na Bali: de wederopleving van het multilaterale handelssysteem?

Inleiding

Twintig jaar na de Uruguay-ronde en de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) is er voor het eerst weer een nieuw multilateraal handelsakkoord gesloten onder de vleugels van deze internationale organisatie. Dit is op zijn minst opmerkelijk te noemen. De afgelopen 20 jaar werden immers gekenmerkt door moeizame onderhandelingen. Het hoogtepunt (of dieptepunt) was de voorlopige stilstand van de nu nog steeds voortdurende Doha-ronde, waarvan het onderhandelingsmandaat reeds werd in 2001 vastgelegd. Tot december van vorig jaar werden er binnen deze ronde geen noemenswaardige vorderingen gemaakt. Leden van de WTO leken het op geen enkel punt van de, weliswaar ambitieuze, Doha-ontwikkelingsagenda eens te kunnen worden. De Ministeriële Conferentie in Bali (hierna ‘Bali Conferentie’) lijkt een einde aan deze impasse te hebben gemaakt. Niet alleen zijn de leden erin geslaagd een Overeenkomst ter Vereenvoudiging van het Handelsverkeer te sluiten, het feit dat alle 159 leden van de WTO[i] een consensus hebben bereikt, lijkt een positief signaal te zijn voor het vervolg van de Doha-ronde. Tegelijkertijd zijn er bij dit succesverhaal een aantal kanttekeningen te plaatsen. Deze bijdrage bespreekt de uitkomst van de Bali Conferentie en de gevolgen van de onderhandelingen voor het multilaterale handelssysteem.

De functies van de WTO

De WTO is een intergouvernementele organisatie die toeziet op het openstellen van de wereldhandel. Om dit doel te bereiken, hebben WTO-leden een aantal verdragen aangenomen. Samen vormen deze verdragen de WTO-overeenkomsten. De belangrijkste pijlers van het WTO-systeem zijn de non-discriminatie bepaling, het meest begunstigde natieprincipe (‘most favoured nation’) en het beginsel van nationale behandeling. Deze beginselen waarborgen de gelijke behandeling van de verschillende WTO-leden en bevorderen een stabiele en voorspelbare wereldhandel. Het opstellen en herzien van handelsregels gebeurt in verschillende onderhandelingsrondes. De meest recente onderhandelingsronde is de Doha- ronde, ook wel de Doha-ontwikkelingsronde genoemd. De agenda van deze ronde bestaat uit niet minder dan 20 verschillende handelsonderwerpen en heeft als meest fundamentele doel het verbeteren van de handelsvooruitzichten van ontwikkelingslanden. Zoals aangehaald in de inleiding van deze bijdrage, waren WTO-leden lange tijd niet in staat om compromissen te sluiten en zo de ronde tot een goed einde te brengen. Eén van de redenen waarom de ronde zo moeizaam verliep, is wellicht de specifieke besluitvormingsprocedure die van kracht is binnen de WTO. Om een ronde af te sluiten, is het noodzakelijk dat over alle te bespreken onderwerpen een consensus wordt bereikt. Deze procedure wordt in het Engels ook wel single undertaking genoemd, wat zoveel inhoudt als het principe dat niets wordt afgesproken tot alles is afgesproken.

Naast het faciliteren van de onderhandelingen over handelsrechtelijke verdragen vervult de WTO nog een aantal andere functies voor haar leden. De organisatie is verantwoordelijk voor het beheren en uitvoeren van de multilaterale en plurilaterale handelsovereenkomsten en heeft daarom een belangrijk geschillenbeslechtingsysteem in het leven geroepen. Verder heeft de WTO als opdracht het periodiek toetsen van het nationale handelsbeleid van de leden aan de WTO-akkoorden. Ook het bevorderen van een goede samenwerking tussen internationale organisaties die invloed hebben op de mondiale economische beleidsvorming, specifiek het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (IBRD), behoort tot het takenpakket. Ten slotte zet de WTO zich in voor de verbetering van het vermogen van ontwikkelingslanden om te kunnen deelnemen aan de internationale wereldhandel.[ii]

De Bali Conferentie

De lange aanloop naar Bali

In de aanloop naar Bali overheerste het idee dat de Conferentie een beslissend moment zou zijn voor de toekomst van de multilaterale samenwerking op het gebied van handel. Meer nog, Bali diende als test voor de werkbaarheid van multilateralisme als mondiale samenwerkingsvorm tussen staten. De conferentie vond plaats in een periode die gekenmerkt werd door een wederopstand van bilateralisme en bilaterale samenwerkingsovereenkomsten. De vraag werd dan ook gesteld of multilaterale overeenkomsten misschien niet definitief tot het verleden behoorden.^[iii] Deze vraag was mede gelegitimeerd door de veranderende wereldeconomie. Sinds de oprichting van de WTO is de wereldeconomie sterk gegroeid; de handel in goederen en diensten is meer dan verviervoudigd.[iv] Het aantal belangrijke actoren in de wereldeconomie is tevens sterk toegenomen. Waar in 1994 de Verenigde Staten nog zeer uitgesproken de belangrijkste internationale handelsmacht was, concurreren 20 jaar later opkomende economieën zoals Brazilië, Rusland, India, de Volksrepubliek China en Zuid-Afrika (ook wel de ‘BRICS’ landen genoemd) nu evenzeer om deze titel. Landen als Indonesië, Mexico en Vietnam ontwikkelen zich inmiddels ook aan een razendsnel tempo. De opkomst van deze vooraanstaande spelers op het wereldhandelsvlak zorgde voor een unieke evolutie. In plaats van één sterke hegemonie te vormen wiens akkoord doorslaggevend was voor het wel of niet slagen van nieuwe handelsovereenkomsten, is het voor het nemen van een beslissing tegenwoordig noodzakelijk om meerdere staten te overtuigen van het belang van een bepaald probleem. Het proces wordt verder bemoeilijkt door de sterk uiteenlopende belangen van de betrokken staten. Tegelijkertijd is de globale organisatie van arbeid enorm veranderd. Dankzij nieuwe technieken en goedkopere manieren om goederen te transporteren, zijn productieprocessen sterk geïnternationaliseerd.

Het is binnen deze context dat de onderhandelingen van de Doha-ronde in 2001 werden opgestart. In het gewijzigde klimaat bleken de WTO-overeenkomsten en de besluitvormingsprocedure van de WTO niet meer volledig aan te sluiten op actuele handelsvraagstukken en verhoudingen tussen staten. De leden stuitten echter al snel op onoverkomelijke verschillen waardoor de Doha Ronde vastliep. Staten trokken zich steeds vaker terug uit multilaterale overeenkomsten en zochten hun toevlucht in bilaterale dan wel mega-regionale handelsovereenkomsten. Het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) en het Trans-Pacific Partnership (TPP) zijn hier concrete voorbeelden van.

Als reactie op de stilstand van de Doha-ronde stelde de voormalige directeur-generaal van de WTO, Pascal Lamy, aan de leden voor om de onderhandelingen in Bali over een andere boeg te gooien. In plaats van een bespreking van alle punten uit het brede ontwikkelingsmandaat van Doha zou de Bali Conferentie zich beperken tot discussies over landbouw en het nemen van maatregelen ter bevordering van de handel alsook maatregelen die de minst ontwikkelde landen in staat zouden stellen van internationale handel te profiteren.[v] Lamy merkte op dat het verderzetten van de Doha-agenda noodzakelijk was om de Doha-ronde in leven te houden. Het inperken van het aantal te bespreken zaken gedurende één Conferentie zou de kans vergroten dat leden tot een overeenkomst zouden komen. Een ander voordeel van een dergelijke aanpak was dat leden zich konden richten op twee niet zeer controversiële onderwerpen: maatregelen ter bevordering van de handel en maatregelen die de participatie van de minst ontwikkelde landen zouden bevorderen. In het bijzonder met betrekking tot het eerste onderwerp lagen de standpunten van de leden merkelijk minder uiteen vergeleken met de meeste andere onderwerpen op de Doha-agenda.

Het mandaat van Bali

Onder de noemer ‘maatregelen ter bevordering van de wereldhandel’ vallen alle procedures en controles inzake het verkeer van goederen over de landsgrenzen heen. Dergelijke controles kunnen een grote kostenpost vormen, wat bedrijven kan ontmoedigen om in een bepaald land te investeren. Een voorbeeld van dergelijke hoge kosten is een douanecontrole van bederfelijke goederen die door administratieve inefficiëntie enkele dagen in beslag neemt. Niet alleen kunnen de goederen hun waarde verliezen ten gevolge van de vertraging, het leverende bedrijf is in de meeste gevallen verplicht een schadevergoeding te betalen aan de afnemer als de levering te laat toekomt. Volgens de OESO is een efficiënte verwerking van goederen aan de grens een belangrijke factor voor het aantrekken van buitenlandse investeringen. Daarnaast worden douanekosten vaak doorgerekend aan consumenten, waardoor de voordelige effecten van internationale handel voor een land grotendeels wegvallen.[vi] In het kader van deze vele voordelen was het efficiënter maken van grenscontroles en de bijhorende procedures dus uiteraard van groot belang voor alle leden van de WTO.

De andere twee onderwerpen die werden besproken tijdens de Bali Conferentie waren landbouw en het verbeteren van de participatie van minst ontwikkelde landen aan de wereldhandel. Van deze twee onderwerpen was landbouw het meest controversiële, gezien de ver uiteenlopende belangen van de leden. Tegenstellingen in het standpunt van, voornamelijk, ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden met betrekking tot landbouw werden zelfs lange tijd gezien als één van de voornaamste redenen voor het niet slagen van de Doha-ronde. Gedurende de Bali Conferentie lag het zwaartepunt binnen dit onderwerp op het vinden van een overeenkomst met betrekking tot exportsubsidies en exportbeperkingen. Het derde onderwerp op de onderhandelingstafel was de speciale en differentiële behandeling van de minst ontwikkelde landen ter bevordering van deelname van deze landen aan de wereldhandel. De discussie ging voornamelijk over, enerzijds, de realisatie van belastingvrije en quotavrije markttoegang en, anderzijds, het ontwikkelen van een procedure om de verschillende bepalingen in de WTO-overeenkomsten die voorzien zijn in speciale en differentiële behandeling van minst ontwikkelde landen regelmatig te kunnen herzien. Een belangrijk punt hierbij was het al dan niet verlengen van de transitieperiode voor deze landen met betrekking tot de implementatie van de WTO-overeenkomst inzake Handelsgerelateerde Intellectuele Eigendomsrechten.

De uitkomst van de Bali Conferentie

Uiteindelijk bleek de Bali Conferentie een succes. De leden sloten, zoals gehoopt, een initiële overeenkomst over de drie specifieke punten op de agenda. De meest noemenswaardige ontwikkeling was het sluiten van de Overeenkomst inzake Handelsbevordering.[vii] Dit multilaterale handelsakkoord is uniek omdat het zeer gedetailleerd aangeeft hoe de verschillende substantiële verplichtingen van het akkoord door ontwikkelingslanden geïmplementeerd moeten worden. Bovendien worden leden opgeroepen gezamenlijk actie te ondernemen om ontwikkelingslanden bij te staan bij het nakomen van hun verplichtingen. Tot slot is in het akkoord een evaluatiemechanisme opgenomen op basis waarvan wordt beoordeeld of en waarom een ontwikkelingsland niet in staat is om haar verplichtingen volgens het geplande tijdschema uit te voeren. Deze evaluatie vindt plaats voordat een beroep gedaan kan worden op de geschillenbeslechting om de uitvoering van een verplichting af te dwingen.

De Overeenkomst inzake Handelsbevordering was niet de enige afspraak die werd gemaakt tijdens de Bali Conferentie. Aan de leden werd gevraagd om preferentiële regels inzake de oorsprong van producten en de export van diensten op te stellen ten behoeve van de minst ontwikkelde landen. Ook werden afspraken gemaakt betreffende de administratie van tariefcontingentering voor landbouwproducten. Belangrijk was een beslissing met betrekking tot overheidsprogramma’s inzake de voedselbevoorrading ten behoeve van de voedselveiligheid. Hierover werd bepaald dat de leden de Overeenkomst inzake de Landbouw tijdens de komende WTO Ministeriële Conferentie in 2017 zullen herzien, in het bijzonder met betrekking tot de regels aangaande overheidssteun voor binnenlandse productie. Er werd overeengekomen dat leden een vier jaar durende ‘vredesclausule’ in acht zullen nemen en geen zaak voor het geschillenbeslechtingsysteem zullen brengen met betrekking tot dergelijke overheidssteun in ontwikkelingslanden.

Na Bali: hoe nu verder?

Op het eerste gezicht lijkt de Bali Conferentie een succes, zowel voor de integratie van ontwikkelingslanden in het wereldhandelssysteem als voor de legitimiteit van de WTO als organisatie die de bevordering van multilaterale samenwerking op het gebied van handel tot doel heeft. Toch zijn er een aantal kanttekeningen te maken bij de significantie van dit succes. Ten eerste bestond het merendeel van de afspraken gemaakt tijdens de Bali Conferentie uit niet bindende bepalingen: de leden werden opgeroepen tot actie, maar waren niet verplicht dit te doen. Ten tweede is voor de meest lastige onderwerpen van de Doha-agenda geen oplossing gevonden, waardoor de vooruitzichten om de ronde positief af te sluiten nog steeds niet al te optimistisch zijn. Tot slot werd het voortbestaan van de Overeenkomst inzake Handelsbevordering vrijwel meteen na de conferentie al bedreigd. India was het oneens met afspraken gemaakt met betrekking tot landbouw en weigerde daarom tijdens de bijeenkomst van de Algemene Raad van de WTO in juli 2014 de goedkeuring van de overeenkomst. Na verdere gesprekken bleek de aanneming uiteindelijk toch mogelijk.[viii]

Het belang van de Bali Conferentie lijkt niet zozeer te liggen in de inhoud van de gesloten overeenkomsten en afspraken, maar eerder in het feit dat, in principe, multilaterale consensus in de WTO nog steeds mogelijk is. De veranderde economische en politieke verhoudingen die enige tijd voor een bijna complete stilstand van multilaterale regelgeving hadden gezorgd, zijn uiteindelijk niet onoverkomelijk gebleken. Wat dit nu betekent voor de toekomst van de WTO en het multilaterale handelssysteem, is onduidelijk. Aan de ene kant is het mogelijk dat de WTO de belangrijkste organisatie blijft voor het bevorderen van de wereldhandel, zij het dan dat het principe van de single undertaking als belangrijkste procedureregel losgelaten moet worden. Aan de andere kant kan het ook betekenen dat onder de vleugels van de WTO minder bindende regelgeving zal worden onderhandeld en dat het forum eerder door leden gebruikt zal worden om principe-afspraken vast te leggen.[ix] De kans bestaat dat reeds bij de volgende Ministeriële Conferentie van de WTO een antwoord op deze vraag kan worden gegeven. Tot dan is het van belang de ontwikkelingen binnen de WTO van dichtbij te volgen.

__________________________________

Noten

[i] Ten tijde van de Bali Conferentie telde de WTO 159 Leden. Sinds 26 Juni 2014 is Yemen toegetreden tot de organisatie, die op het moment van schrijven 160 Leden telt.

[ii] Artikel III, Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, afgesloten in Marrakesh op 15 april 1994.

[iii] Froese, M. D. en Drache, D., “Deadlock in the Doha Round: The Long Slow Decline of Trade Multilateralism” (Mei 2007). Beschikbaar via: http://ssrn.com/abstract=1024030.

[iv] Koopman, G., Wittig, S., “Whither the WTO – the multilateral trading system after Bali”, Intereconomics, 49(1) 2014, p. 1.

[v] Cantore, C.M., en Marhold, A., “The WTO at Crossroads: Destination, Doha. Pit Stop, Bali. Opportunities for Reform of the World Trading System”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Issue 2013/02 (2013), p. 1. Beschikbaar via:

http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/27738/2013-2-Policy%20Brief_RSCAS_GGP.PDF?sequence=1

[vi] “OECD Trade Facilitation Indicators: Transforming border bottlenecks into global gateways”, Mei 2013 . Beschikbaar via:

http://eudevdays.eu/sites/default/files/OECD_Trade_Facilitation_Indicators_updated-flyer_May_2013.pdf

[vii] Bali Ministerial Conference, WT/MIN(13)/Dec, adopted on 7 December 2013.

[viii] “WTO work is “back on track”, says Azvêdo”, WTO News Items, 27 November 2014. Beschikbaar via: https://www.wto.org/english/news_e/news14_e/gc_rpt_27nov14_e.htm.

[ix] Hoekman, B., “The Bali Trade Facilitation Agreement and Rulemaking in the WTO: Milestone, Mistake or Mirage?”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Global Governance Programme – RSCAS2014/102 (2014). Beschikbaar via http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/33031/RSCAS_2014_102.pdf?sequence=1