Meer dan een (T)tipje van de sluier nodig

Het is februari 2015. Goed twee jaar geleden beslisten toenmalig Europees president, Herman Van Rompuy, en zijn Amerikaanse tegenhanger, Barack Obama, om officieel de onderhandelingen over een Trans-Atlantisch Vrijhandelsverdrag (TTIP) te starten. Sinds de zomer van 2013 zijn deze gesprekken tussen de hoogste echelons van politieke ambtenaren volop aan de gang. Eerst was het doel deze onderhandelingen in 2016 af te ronden, nog vóór de Amerikaanse presidentsverkiezingen van dat jaar, maar nu wordt in sommige kringen eind 2015 al als doel voorop gesteld om tot een princiepsakkoord te komen. Als we de hindernissen van een afstand beschouwen, moeten we echter concluderen dat het waarschijnlijk wel niet zo’n vaart zal lopen.

De geschiedenis herhaalt zich

De huidige gesprekken rond TTIP dateren dan wel van 2013, maar pogingen tot vrijmaking van een Trans-Atlantische markt gaan al terug tot de jaren ’90. Deze gesprekken waren vooral bedoeld om de overzeese relaties nieuw leven in te blazen. Via economische impulsen werden overlegorganen en -mechanismen opgericht, om uiteindelijk in de vergetelheid en/of ineffectiviteit te raken wegens een gebrek aan ambitie of interesse. Nu de ene crisis na de andere zich echter opvolgt en ook China niet meteen blijk geeft gas terug te nemen, bleek dit het ideale moment om een tandje hoger te schakelen.

Datgene waarover op dit moment onderhandeld wordt, is in zeker opzicht fundamenteel anders dan vorige vrijhandelsgesprekken, dat is zowel het geval tussen Europa en Amerika, alsook met derde landen. Handelsverdragen gaan traditioneel over het wederzijds verlagen van tarieven, om op die manier buitenlandse producten goedkoper te maken. Aangezien de gemiddelde tarieven aan beide kanten van de oceaan al relatief laag zijn (ca. 5% in de EU en 3,5% in de VS), zijn de grootste voordelen te halen uit het wegwerken van niet-tarifaire belemmeringen (NTB’s), die de vorm kunnen aannemen van, bijvoorbeeld, verschillende crashtestprocedures voor auto’s of de manier waarop kippenvlees verwerkt wordt. Verschillende procedures en standaarden leiden tot extra kosten, aangezien een product aan dubbele standaarden moet voldoen, wil het de beide markten bestrijken. Het wegwerken hiervan zou dan ook significante kostenvoordelen opleveren.[i]

Beide partijen waren meteen enthousiast over de potentiële voordelen die zo’n akkoord met zich zou meebrengen. Volgens de eerste studies van de Europese Commissie zou een jaarlijkse extra groei van 0,5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in het verschiet liggen, wat omgerekend zo’n 545 euro koopkracht per gezin van vier betekent (weliswaar pas vanaf 2027, wat meestal wordt verzwegen).[ii] Voor de Amerikanen is er een gelijkaardig voordeel.  En dit alles zonder de begroting ook maar met één euro te bezwaren. Waarom klinkt de kritiek dan toch zo luid?

Het optimisme van de Europese Commissie

Los van het feit dat 545 euro per gezin van vier (per jaar) niet bijster veel bijdraagt aan de koopkracht per individu (omgerekend zou dit uitkomen op de prijs van één extra pintje per week), kunnen er wel meer vragen worden gesteld bij de studies die de Commissie consulteert om de economische effecten te berekenen. De resultaten van de initiële studies zijn alle berekend via ingewikkelde economische modellen (zgn. computable general equilibrium, of CGE-modellen), die uitgaan van een set veronderstellingen. Deze laatste zijn ten eerste niet altijd waardenvrij, maar zijn vooral gebaseerd op ongeloofwaardige verwachtingen.[iii] Ze gaan er immers van uit dat de helft van de NTB’s gemakkelijk kunnen worden weggewerkt, en missen vaak de politieke gevoeligheid van topics die op tafel liggen. Dit zorgt ervoor dat de (al bij al magere) uitkomst van een TTIP waarschijnlijk zelfs nog overschat wordt. De Europese Commissie baseert zijn communicatiestrategie echter volledig op deze positieve cijfers om TTIP te verkopen, wat gezien kan worden als een oefening om de eigen pro-liberale handelsagenda te onderbouwen.

Onderliggende contradicties

Een grote en diverse groep NGO’s, vakbonden, milieu- en consumentenbeschermingsorganisaties, kritische observatoren en sommige politieke partijen argumenteren dat er voor de beperkte en betwistbare economische voordelen wel heel wat risico’s op het spel staan. De gedeelde vrees is dat het wegwerken van bovenstaande NTB’s uiteindelijk zal leiden tot het afkalven van de regelgeving omtrent de bescherming van werknemers, de volksgezondheid, de biodiversiteit en het leefmilieu. Een race-to-the-bottom, zeg maar, om het goedkoopste Trans-Atlantische product voort te brengen. De Commissie is zich zeer sterk bewust van deze hardnekkige kritiek en herhaalt telkenmale opnieuw dat er via TTIP nooit aan Europese regelgeving zal worden geraakt. Niet nu, en niet in de toekomst.

Er zijn echter contradicties in de verschillende doelstellingen van de Commissie waar te nemen. Enerzijds zou een omvangrijk TTIP leiden tot “growth and jobs”, een goedkope economische stimulus om ons uit de crisis te lichten, via het wegwerken van de helft van onze huidige verschillen in de regelgeving, zoals eerder beschreven. Anderzijds zweert ze dat onze regelgeving – die men kan zien als een sociale consensus over de manier waarop we onze maatschappij willen vormgeven en die toch vaak verschilt aan beide zijden van de Atlantische Oceaan – in tact zal blijven en niet onderhevig zal zijn aan krachten die ze neerwaarts zou trekken. Een derde doelstelling, die iets minder op de voorgrond treedt, maar wel degelijk aanwezig is, is een Westerse (en nadien de facto wereld-) norm te zetten wat product- en processtandaarden betreft. Maar ook dat is sterk betwijfelbaar, zoals we in de volgende paragrafen zullen uitleggen.

De manier waarop de economische voordelen moeten worden gehaald, gebeurt immers via zogenaamde ‘regulatorische convergentie’: afspraken over de kwaliteit van een product, en de manier waarop het wordt gefabriceerd. Om tot de 0,5% extra groei te komen, moet de helft van alle NTB’s, die überhaupt door het beleid beïnvloedbaar zijn, weggewerkt worden.

Dit kan men doen op twee manieren. Een eerste is het proces van ‘harmonisatie’: één standaard wordt onderhandeld en beide kampen brengen hun regulering in lijn hiermee. Dit is op een aantal punten na politiek moeilijk te onderhandelen. Het komt er immers op neer dat ofwel de EU ofwel de VS ermee instemt dat hun regelgeving op dit moment inferieur is aan de andere, en ze deze zullen aanpassen. Dit, samen met de vaststelling dat harmonisatie ook bureaucratisch een lastige zaak is, leidt ertoe dat men in veel gevallen de tweede manier zal hanteren, namelijk deze van wederzijdse erkenning: wat volgens de normen van één land is geproduceerd, mag zonder problemen worden verkocht in het andere. Dit is op het eerste gezicht politiek haalbaarder, aangezien men niet tot overeenstemming moet komen wiens standaard nu ‘de beste’ is, en is administratief gezien ook makkelijker te implementeren.

Nu komt echter de angel: tenzij we menen dat regels in de EU en VS meestal niet verschillen in hun doelstellingen of niveau van bescherming, maar slechts om historische redenen variëren in de instrumenten waarmee men die probeert te bereiken (en dat is onzes inziens slechts voor een beperkt aantal gevallen zo), betekent wederzijdse erkenning dat minder strenge regelgeving als equivalent wordt beschouwd. Dit leidt wel degelijk tot een race-to-the-bottom: het land waar de minst stringente regelgeving geldt, heeft een competitief voordeel ten opzichte van andere, wat de rest ertoe noopt regulering op hun beurt te verlagen. Bovendien leidt het wederzijds erkennen van elkaars regels wel tot het vergemakkelijken van bilaterale handel (en zou zo stimulerend kunnen werken), maar niet tot de ‘wereldnorm’ waar anderen mee in lijn moeten komen. Derde landen moeten nog altijd aan twee systemen voldoen om hun product op beide markten af te zetten. De belofte van zowel spectaculaire groei (en jobs), als mondiale standaarden, zónder aan sommige Europese standaarden te raken, is dus weinig geloofwaardig. Het rechtstreeks neerhalen van standaarden zal men via TTIP dan wel niet betrachten, maar onrechtstreeks zou het wel de basis ervan kunnen eroderen.

Big business

De kritiek houdt hier echter niet op. Wie de dag van vandaag in de Europese sfeer rond TTIP spreekt, komt vanzelf snel bij een andere afkorting uit: ISDS of het investor to state dispute settlement-mechanisme. Dit mechanisme is niet nieuw (de eerste referenties naar investeerdersbescherming dateren uit de jaren ’50) en moest historisch dienen om buitenlandse investeringen te beschermen tegen illegale of discriminerende behandeling in (ontwikkelings)landen zonder betrouwbaar nationaal rechtssysteem. Wordt een bedrijf op deze manier nadelig behandeld, dan kan ze naar een internationaal privaat tribunaal stappen om daar (geldelijke) compensatie te eisen van een staat. Critici zien hierin een fantastische gelegenheid voor grote multinationals om staten voor deze rechtbanken te dagen, indien zij menen niet te kunnen rekenen op een ‘faire en evenwichtige behandeling’. Dat is een nogal vaag begrip, dat soms gebruikt wordt om bijvoorbeeld nieuwe milieuwetgeving aan te klagen die investeerders op kosten jaagt. Onterecht is deze kritiek niet, aangezien in het verleden dergelijke schadeclaims al de kop zijn opgestoken. Het Canadese bedrijf Lone Pine Resources, bijvoorbeeld, legde een schadeclaim van 250 miljoen dollar neer tegen de staat Québec via het ISDS-mechanisme omdat het verbod op schaliegas hun economische activiteit zou belemmeren.

ISDS leidt dan wel niet tot het intrekken van regelgeving op zich – een land kan niet gedwongen worden door een privaat bedrijf om regulering te verwijderen –  het zou (op gegronde basis) wel compensatie kunnen eisen. Beleidsmakers zouden om deze reden dus kunnen afzien van het in voege brengen van nieuwe reguleringen. Dit zou een soort van zelfcensuur vormen, die vanuit democratisch oogpunt en in het kader van sociale welvaart even erg kan worden betreurd. Dit wordt ook wel het ‘chilling effect’ genoemd: het niet durven construeren van nieuwe regels en wetgeving, uit schrik om voor miljoenenzaken voor een rechtbank te worden gedaagd door private bedrijven.

De strijd om ISDS is dus bijlange nog niet gestreden. Aangezien dit waarschijnlijk het meest controversiële aspect van het akkoord is, besliste voormalig Commissaris voor Handel, Karel De Gucht, om een publieke consultatieronde in te lassen en zo het middenveld de kans te gegeven hun mening te ventileren over eventuele aanpassingen en de algehele vraag naar een ISDS-clausule in TTIP. Maar liefst 150.000 antwoorden werden ingediend, met de algemene consensus dat ISDS niet thuishoort in dit verdrag (of op zijn minst sterk moet worden aangepast). De nieuwe Commissaris voor Handel, Cecilia Malmström, ging erg diplomatisch om met deze kritieken en zei direct dat er nieuwe gesprekken tussen alle belanghebbenden zullen plaatsvinden, terwijl de bespreking van het ISDS-pakket naar het einde van de onderhandelingen werd doorverwezen. Dit tot woede van de tegenstanders van ISDS, aangezien zij een heel erg duidelijke en niet mis te verstane boodschap in de kiem zien gesmoord worden. De Europese Commissie verweert zich tegen de ‘kritiek’  door te stellen dat het gros van de antwoorden via vooraf-gedefinieerde templates werd opgesteld via de websites van enkele NGO’s waardoor men met die antwoorden maar weinig kan doen. Corporate Europe Observatory, een Europese campagnegroep die de lobbywereld onder de loep neemt, publiceerde echter hun eigen analyse van de antwoorden, en merkte op dat er ook heel wat bedrijven, overheden en academici tegen ISDS in zijn huidige vorm zijn. [iv] Ondertussen worden ook al vragen gesteld bij een gelijkaardig ISDS systeem in het (reeds officieel afgesloten) akkoord met Canada, dat nog moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement en de lidstaten.

Bumpy ride

Zoals het er nu naar uitziet, zal het akkoord veel minder ver gaan dan sommigen hopen en anderen dan weer vrezen. Er zijn immers verschillende krachten aan het werk die niet langer politiek genegeerd kunnen worden en die een te verregaand en eenzijdig akkoord niet zullen aanvaarden. Zo is het Europees Parlement sinds het Verdrag van Lissabon (2009) bevoegd om handelsakkoorden te bekrachtigen. Elk akkoord dat wordt onderhandeld door de Commissie met een derde staat, moet finaal de stempel van het Parlement krijgen. Het debat woedt daar meer en meer, en niet langer enkel in de handelscomités. Verschillende politieke partijen (voornamelijk de Groenen en de Socialisten) zijn in verschillende mate tegenstander van een TTIP, zoals het op dit moment op tafel ligt. Ook NGO’s, kritische observatoren en – bij wijze van generalisering – ‘het middenveld’ kent een ongekende mobilisering tegenover de onderhandelingen. Deze politisering zal er naar grote waarschijnlijkheid voor zorgen dat er wel een gematigd compromis op tafel zal moeten komen, wil het akkoord kans maken om goedgekeurd te worden. Door die politisering zal het akkoord ook geen elementen mogen bevatten die kunnen opgevat worden als een vermindering van het democratisch karakter van regelgeving in de EU.

Het is nog maar de vraag of we uiteindelijk de eindstreep wel halen. Los van de onderliggende contradicties in het discours van de Commissie en de problemen rond ISDS zijn er nog andere controversiële zaken die het akkoord kunnen kelderen. Sommigen zien databescherming, bijvoorbeeld, als een cruciaal punt. Officieel is het onderwerp ‘data’ uitgesloten van het akkoord, maar ‘data flows’, daarentegen, kunnen toch worden besproken. Velen krijgen door deze verwoording een déjà-vu naar het handelsakkoord ter bestrijding van namaakartikelen (ACTA) dat in 2012 werd afgekeurd door het Europees Parlement wegens problemen rond privacybescherming. Daarnaast zijn er nog de problemen rond energie. Sommigen in Europa zien kansen om de afhankelijkheid ten opzichte van Rusland op vlak van energietoevoer te verminderen door net meer olie en gas uit Amerika te importeren. Deze laatste is sinds de schaliegasrevolutie van 2005 een netto-exporteur van energiegrondstoffen geworden, en de goedkopere energie levert Amerikaanse bedrijven een concurrentievoordeel op ten opzichte van Europese. Sommigen in Europa zien in schaliegas – hier ontgonnen of vanuit de VS geïmporteerd – dan ook een manier om de competitiviteit van de Europese economie te verbeteren én energie-onafhankelijker te worden van Rusland. Tegenstanders stellen dat dit de klimaatambities van de EU zou torpederen.

Stop met bekvechten. Laat het analyseren starten

De hindernissen op de weg kunnen dus talrijk zijn. We hebben hier zelfs nog niet gepraat over landbouw en genetisch gemanipuleerde organismen; over overheidsaanbestedingen en het recht om in te tekenen op buitenlandse publieke contracten; over klimaat- en milieubeleid en de onlogische stap om een bilateraal verdrag inzake klimaat af te sluiten, terwijl de EU er intern op achteruit gaat. Verder zijn er ook aan Amerikaanse zijde heel wat problemen om voldoende steun in hun Parlement te vinden voor dit akkoord, iets waar we in Europa weinig over vernemen.

Er is echter één rode lijn die doorheen al deze (potentieel) controversiële aspecten van het verdrag loopt: een gebrek aan transparantie. Monique Goyens van de Europese consumentenbeschermingsorganisatie BEUC stelde op een conferentie eind 2014 (in aanwezigheid van commissaris Malmström) dat het tijd is om op te houden te discussiëren over TTIP, en te starten met de echte, grondige analyse ervan. Het grote probleem is immers dat de onderhandelingsdocumenten maar met mondjesmaat aan het Europees Parlement en het publiek worden vrijgegeven. De Commissie is daarop –  zeker sinds de aantrede van Malmström – een transparantie-initiatief gestart om zo veel mogelijk informatie te delen (al gaat het vooral om  documenten die al een tijdje gelekt waren), maar dat lijkt de roep om meer zichtbaarheid in de dossiers toch niet te verkleinen. Deze documenten zijn namelijk vaak gedateerd en belichten slechts eenzijdig de Europese initiële positie, maar geven dus niets weer over de ontwikkelingen in de standpunten zelf, noch over de Amerikaanse doelstellingen.

Deze niet-transparante manier van werken voedt enerzijds de speculaties omtrent de echte inhoud van de onderhandelingen, maar belemmert ook de vooruitgang omtrent minder controversiële zaken. De eisen en rode lijnen van het Europees Parlement, de nationale parlementen en het middenveld zijn naderhand duidelijk geworden, maar de communicatie tussen deze en de Europese Commissie raakt verzeild in een “welles-nietes”-spel waarbij de één de Apocalyps afkondigt, en de ander een weg uit de crisis lijkt te hebben gevonden. Dit over-en-weer geroep met simplistische statements heeft noch amper toegevoegde waarde aan het debat en leidt enkel tot een verdere polarisering (en zelfs radicalisering) van posities. Een vrijgave van gedetailleerde (en recente) onderhandelingsteksten zou duidelijkheid kunnen scheppen en zou beide partijen helpen wat stoom af te laten. Op die manier zouden kritische stemmen écht gehoord en, wie weet, gerustgesteld (kunnen) worden en kan het vertrouwen in de Commissie om een degelijk akkoord te sluiten, worden verhoogd.

__________________________________

Noten

[i] Lester, S. en Barbee, I., ‘The Challenge of Cooperation: Regulatory Trade Barriers in the Transatlantic Trade and Investment Partnership’, Journal of International Economic Law, 2013, 16 (4): 847–67.

[ii] Centre for Economic Policy Research, ‘Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment: An Economic Assessment’, London, 2013.

[iii] De Ville, F. en Siles-Brügge, G., ‘The Transatlantic Trade and Investment Partnership and the Role of Computable General Equilibrium Modelling: An Exercise in ‘Managing Fictional Expectations’’, New Political Economy, 2015, te verschijnen.

Beschikbaar via: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13563467.2014.983059?mobileUi=0#.VNig-do1i70

[iv] Corporate Europe Observatory, TTIP investor rights: the many voices ignored by the Commission, 3 februari 2015. Beschikbaar via: http://corporateeurope.org/international-trade/2015/02/ttip-investor-rights-many-voices-ignored-commission