Opinie - De nieuwe ontwikkelingsagenda wil ambitieus, fundamenteel duurzaam en universeel zijn. Zal dat lukken?

15 jaar geleden, op de millenniumtop van september 2000, werd het startschot gegeven voor de intussen welbekende millenniumontwikkelingsdoelstellingen (of de millenium development goals, de MDG’s). De deadline voor het behalen van de MDG’s verstrijkt eind 2015. In september 2015 zullen de staats- en regeringsleiders opnieuw bijeenkomen in New York om een nieuwe ontwikkelingsagenda voor de komende 15 jaar vast te leggen. Deze agenda met de wat ongelukkige naam ‘post-2015 ontwikkelingsagenda’ heeft de intentie om nieuwe en dit keer ook ‘duurzame’ en ‘universele’ ontwikkelingsdoelstellingen vast te leggen. De verschillende delegaties in New York zullen in 2015 dus in de ban zijn van het intergouvernementeel voorbereidingsproces voor deze top. Ook het hele VN ontwikkelingssysteem wordt volop gemobiliseerd. Bovendien zullen er in 2015 nog 2 andere belangrijke conferenties plaatsvinden: de derde VN conferentie over ontwikkelingsfinanciering die zal doorgaan in juli in Addis-Abeba en de 21^ste Conferentie van de partijen van het VN-Klimaatverdrag  in december in Parijs. 2015 zal dus een scharnierjaar worden voor een hernieuwd engagement van de wereldgemeenschap in de strijd tegen de armoede en voor een duurzame ontwikkeling.

Rio de Janeiro 2012 geeft het startschot voor een nieuw ambitieus proces

In 2012 werd er op de VN Conferentie voor Duurzame Ontwikkeling beslist om een intergouvernementeel proces op te starten dat moet leiden tot het vastleggen van ‘duurzame ontwikkelingsdoelstellingen’ of SDG’s (sustainable development goals) die vervolgens geïntegreerd zouden moeten worden in de VN ontwikkelingsagenda na 2015.[1]

De vergelijking tussen de SDG’s en de MDG’s is natuurlijk nooit ver weg. Hoewel niet iedereen deze mening zal delen en er ook overtuigende tegenargumenten zijn, bestaat er in New York toch een consensus dat het MDG-verhaal, hoewel uiteindelijk niet meer dan een vrijwillig engagement, een succes is. De MDG’s hebben immers een belangrijke rol gespeeld om de ontwikkelingsactoren maar ook de overheden van de ontwikkelingslanden zelf een werkbaar kader aan te reiken met gedeelde prioriteiten. Dit zorgt voor een breed gedragen politieke wil en een zeker enthousiasme, bij de donoren incluis, maar ook voor een systeem van opvolging, sturing en zelfs rekenschap.

De bedoeling van de nieuwe agenda is uiteraard om op dit elan verder te gaan en om het universele karakter en de geloofwaardigheid van de VN als norm zettende instelling opnieuw maximaal aan te spreken voor een weliswaar vrijwillige maar ambitieuze en breed gedragen nieuwe ontwikkelingsagenda. De post-2015 ontwikkelingsagenda ambieert echter meer te zijn dan een eenvoudige update van de MDG’s met een nieuwe deadline.

Het vernieuwende van de SDG’s is om de armoebestrijding en de vrijwaring van de natuurlijke rijkdommen op een geïntegreerde manier aan te pakken; geen armoedebestrijding zonder rekening te houden met de draagkracht van de aarde, geen bescherming van het leefmilieu zonder armoedebestrijding en economische en sociale basisrechten voor iedereen. Bijna 30  jaar na het Brundtland rapport[2] moet het principe van duurzame ontwikkeling in deze nieuwe agenda dus eindelijk echt vorm krijgen. Bovendien zullen deze nieuwe SDG’s universeel toepasbaar zijn; het gaat dus niet om een set doelstellingen voor de armste landen, het gaat om een agenda die alle landen aangaat, rijk én arm.

Het rapport van de open werkgroep legt 17 doelstellingen en 169 subdoelstellingen vast

In 2014 werd een eerste fase van de intergouvernementele onderhandelingen afgerond. De zogenaamde ‘open werkgroep’ bereikte een akkoord over een rapport waarin er 17 doelstellingen en 169 targets of subdoelstellingen worden voorgesteld.[3] Deze doelstellingen en targets vormen de belangrijkste basis voor de huidige onderhandelingen die in september moeten uitmonden in de nieuwe agenda. De werkwijze van de open werkgroep nam veel tijd en moeite in beslag maar alle 193 lidstaten van de VN kregen inbreng en ook de NGO’s en de private sector werden nauw betrokken. Een heel andere manier van werken dan bij het vastleggen van de  MDG’s en volgens sommigen een eerste garantie dat de nieuwe agenda, eens vastgelegd, veel inclusiever en breder gedragen zal zijn. De 17 doelstellingen die werden overeengekomen door de open werkgroep zijn:

1. End poverty in all its forms everywhere
2. End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture
3. Ensure healthy lives and promote well-being for all at all ages
4. Ensure inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all
5. Achieve gender equality and empower all women and girls
6. Ensure availability and sustainable management of water and sanitation for all
7. Ensure access to affordable, reliable, sustainable and modern energy for all
8. Promote sustained, inclusive and sustainable economic growth, full and productive employment and decent work for all
9. Build resilient infrastructure, promote inclusive and sustainable industrialization and foster innovation
10. Reduce inequality within and among countries
11. Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and sustainable
12. Ensure sustainable consumption and production patterns
13. Take urgent action to combat climate change and its impacts
14. Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine resources for sustainable development
15. Protect, restore and promote sustainable use of terrestrial ecosystems, sustainably manage forests, combat desertification, and halt and reverse land degradation and halt biodiversity loss
16. Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels
17. Strengthen the means of implementation and revitalize the global partnership for sustainable development

Gemengde gevoelens bij de 17 doelstellingen

Het rapport van de open werkgroep heeft alle eigenschappen van een compromisvoorstel. Voor de EU was het bijvoorbeeld belangrijk om krachtige taal op te nemen over het belang van goed bestuur en de rechtstaat en het respecteren van de mensenrechten. De ontwikkelingslanden wilden dan weer de notie van uitvoeringsmiddelen (means of implementation, of de wie-gaat-dat-allemaal-betalen-vraag) voldoende sterk vertaald zien in de verschillende doelstellingen. Een ander discussiepunt was de manier waarop de problematiek van de klimaatverandering moest geïntegreerd worden in de agenda. Deze post-2015 ontwikkelingsagenda zou de aanloop naar Parijs, waar er eind december een nieuw en globaal klimaatakkoord zou moeten worden overeengekomen, zeker geen stokken in de wielen mogen steken of een soort parallel onderhandelingsspoor creëren. Anderzijds is er nu toch eindelijk het besef gegroeid dat de klimaatverandering een nooit geziene bijkomende uitdaging stelt in de strijd tegen de armoede; een ontwikkelingsagenda die hiervan niet voldoende doordrongen is, zou natuurlijk weinig relevant zijn.

De grote uitdaging was echter om het geïntegreerde karakter te waarborgen en doorheen de verschillende doelstellingen de interferenties tussen de sociale, economische en leefmilieu aspecten voldoende te waarborgen en te benadrukken. Een fundamenteel andere oefening dan de MDG’s waarvan velen een zeer gefocust karakter hebben. Dit is roeien tegen de stroom in; want zowel de VN ontwikkelingsagentschappen en programma’s als verschillende grote NGO’s ontwikkelden een hardnekkige lobby om hun mandaat vertaald te zien in een specifieke aparte (‘stand alone’) doelstelling.

Op te merken valt ook dat de notie van ongelijkheid één van de leidende principes geworden is van de set doelstellingen zoals die nu op tafel ligt; er zijn referenties naar gendergelijkheid en gelijke toegang tot onderwijs en gezondheid maar ook naar gelijkheid tussen landen en tussen individuen. De SDG’s vinden zo aansluiting bij het hernieuwde debat in de economische sfeer over de volgens sommigen problematische invloed van een te grote inkomensongelijkheid op de economische leefbaarheid van samenlevingen.

Zijn er niet te veel doelstellingen en targets?

17 doelstellingen en 169 targets is natuurlijk een enorm aantal. Volgens verschillende stemmen zal de agenda daardoor aan kracht verliezen, en ja, zelfs onwerkbaar zijn. Eerst en vooral wordt het zeer moeilijk regeringen, NGO’s, bedrijven en de burgers zelf warm te maken voor een agenda die zo divers, breed en uitgebreid is en waarvan de rode draad op het eerste zicht soms zoek lijkt. Anderzijds belooft dit aantal ook weinig goeds voor het belangrijke aspect van de opvolging, controle en bijsturing; immers bij zulk een brede agenda wordt het wel heel aanlokkelijk om er enkel die doelstellingen uit te pikken die binnen handbereik liggen. Ook hier weer is de vergelijking met de MDG’s snel gemaakt: het succes van de MDG’s lijkt immers deels mee te danken te zijn aan het feit dat het om een beperkt aantal en makkelijk communiceerbare doelstellingen gaat. De 17 doelstellingen zijn echter het resultaat van een moeizaam bereikt compromis en bijna niemand lijkt het risico te willen nemen om het debat opnieuw te voeren uit schrik dat het ambitieniveau daalt of dat net die doelstellingen die wel belangrijk worden geacht gaan sneuvelen.

De nieuwe agenda is universeel, ook de rijke landen zullen aan de slag moeten

Een van de kenmerken waarmee de nieuwe agenda zich fundamenteel onderscheidt van het MDG-verhaal is het universele karakter. De SDG’s zullen toepasbaar zijn op alle landen en bieden zo een antwoord op de realiteit van een steeds meer geglobaliseerde en convergerende wereld. Sommige van de doelstellingen en subdoelstellingen zullen soms moeilijker te bereiken zijn in bepaalde ontwikkelde landen dan elders. Zo zijn er bijvoorbeeld een aantal bepalingen over het verminderen van ongelijkheid die voor sommige van de klassieke donorlanden een hele uitdaging zullen worden en in ieder geval tegen een aantal heersende trends ingaan. Het spreekt ook voor zich dat de problematiek van de consumptie- en productiepatronen in de geïndustrialiseerde landen van een volledige andere orde is, dan de consumptie- en productiepatronen van de overgrote meerderheid van de inwoners in de armste landen.

Nog veel vragen, maar ook een grote kans voor de VN om de rol als globale normzetter volop uit te spelen

De intergouvernementele onderhandelingen zullen de komende maanden nog lang en moeilijk zijn. Maar de weg die al werd afgelegd mag niet onderschat worden; er ligt een embryonale agenda op tafel, onderhandeld door 193 zeer verschillende landen, die de wereldgemeenschap zou kunnen mobiliseren rond de complexe en met elkaar verbonden uitdagingen van ongelijkheid, armoede en de grenzen van de draagkracht van de aarde. Uitdagingen die de komende decennia een gepast antwoord moeten krijgen om een systemische ontsporing van de samenleving zoals we die nu kennen te vermijden. De agenda zou kunnen functioneren als een ambitieus en universeel gedragen normatief kader dat de armoedebestrijding centraal stelt en de  verlammende tegenstelling tussen duurzame en niet duurzame ontwikkeling eindelijk achter ons laat, vooruitkijkt en bakens zet over hoe het dan wel moet. Maar om van de post-2015 agenda de basis te maken voor zo een breed gedragen paradigmaverandering zullen er toch nog een aantal voorwaarden vervuld moeten worden.

Eerst en vooral moet de agenda bevattelijker en meer inspirerend worden en loskomen van het politiek compromis van de delegaties in New York. De Secretaris-generaal en zijn Speciale Vertegenwoordiger voor de post-2015 ontwikkelingsagenda, Amina Mohammed brachten eind 2014 een eigen syntheserapport uit waarin het idee wordt gelanceerd om een aantal subdoelstellingen te herformuleren en eventueel in aantal te verminderen, ook al omdat het ambitieniveau van sommige van deze subdoelstellingen onder het reeds vastgelegde niveau in andere processen uitkomt.[4] Ook wordt er een aanzet gegeven om SDG’s te organiseren rond een zestal ‘essentiële’ elementen (waardigheid, mensen centraal, vooruitgang, aarde, rechtvaardigheid en partnerschap) om op die manier de communiceerbaarheid en het inspirerende karakter van de agenda te verbeteren.

Want het gaat uiteraard niet enkel om een agenda voor de VN en haar instellingen. Bovendien bestaat er een gezonde scepsis over de capaciteit van het VN-ontwikkelingssysteem en haar verouderende beheersstructuren om zelf een belangrijke rol te spelen bij de uitvoering van de agenda. Integendeel, de ambitie moet zijn om de wereldgemeenschap in de verschillende hoedanigheden van instellingen, overheden, bedrijven, NGO’s, lokale gemeenschappen en individuele burgers te helpen om de uitdagingen waar we samen voor staan beter te leren begrijpen, richting te geven, tot actie te inspireren en te verenigen waar mogelijk.

Daarnaast zal het vrijblijvende karakter van de agenda moeten gecompenseerd worden door een robuust systeem van opvolging en evaluatie. Daarvoor zullen er goede indicatoren moeten opgesteld worden en werk gemaakt worden van nieuwe methodes om data beter te verzamelen, vooral in de armste landen, en de nieuwe data die door de digitalisering van de maatschappij voorhanden zijn te leren gebruiken voor ontwikkelingsdoelstellingen. NGO’s zullen een cruciale rol hebben om iedereen bij de les te houden door op regelmatige basis de stand van zaken op te maken, te vergelijken waar nodig en diegenen die hun verantwoordelijkheid niet voldoende opnemen aansporen om beter te doen.

Tenslotte en bovenal zullen wij in België net als in andere ontwikkelde landen de nieuwe ontwikkelingsagenda moeten leren omhelzen. Bij de MDG’s werden we wel  afgerekend als donor maar was onze rol verder gereduceerd tot die van comfortabele getuigen. We zullen nu ook zelf aan de slag moeten, en deze keer niet enkel de klassieke partners van de ontwikkelingssamenwerking maar ook de vakbonden, de bedrijven, de academici, de verschillende bevoegdheidsniveaus en bovenal de burgers zelf. Er zullen domeinen zijn waar we goed werk leveren, zoals de herverdelingsmechanismen ingebouwd in het Belgische systeem. Voor andere domeinen zoals onze energiehuishouding en meer in het algemeen onze ecologische voetafdruk hangen we zonder twijfel aan de staart van het peloton en kunnen we van andere landen, ook de minder ontwikkelde landen, veel leren. In de geglobaliseerde wereld zijn alle landen uiteindelijk ontwikkelingslanden die een traject hebben af te leggen naar een duurzamere en meer inclusieve samenleving. Ons lot is meer dan ooit met elkaar verbonden.

__________________________________

Noten

[1] Resolutie 66/288, outcome document van de UN Conference on Sustainable Development, getiteld “The future we want”.

[2] World Commission on Environment and Development (1987). Our Common Future. 

[3] Report of the Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals

[4] Synthesis Report of the SG on the post-2015 agenda, ‘The Road to Dignity by 2030 : Ending Poverty, Transforming all Lives and Protecting the Planet’